新加坡建國之後,是如何在國際上站穩腳步?

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新加坡與北歐、瑞士、盧森堡這些先進小國相較,有不少共通點──同樣採用進取與平衡外交,同樣採用社團主義處理國內勞資矛盾(例如新加坡全國職工總會/National Trades Union Congress, NTUC),同樣抱持務實主義,同樣視世界為腹地、為自己營造更廣闊空間,同樣熱衷將國家營造成為世界樞紐等。

反過來說,彼此之間也不乏差異,例如:第一、新加坡雖然更重視市場自由、抗拒透過高稅率走向福利國家模式,但新加坡政府仍然透過公積金與政府聯繫公司等方式,留有相當的經濟調控與影響力;第二、新加坡的社團主義,並非如瑞士、盧森堡與北歐四國般,建立在各種社會自由、公民參與之上,而是更倚重控制媒體、集會等家長式管治方法之上。

從立國起,新加坡的外交策略主要由李光耀與首任外長拉惹勒南制定,往後的外交官員都以這些策略為基礎行事。在李光耀眼中,外交是關乎國家生死的事、是內政的延伸。新加坡外交政策的兩大核心思想是:第一、新加坡是個脆弱的國家;第二、平衡國際政治中的各種力量,是新加坡的外交要務。

李光耀。(Photo Credit: Wikimedia Commons)
李光耀。(Photo Credit: Wikimedia Commons)

後者的主要操作方法是,增加新加坡與大國之間的聯繫,但在互動之中不失自主,保持獨立身分;對問題的應對以不講意識形態、不相信非黑即白的實用主義為原則。要增強新加坡的影響力、得到大國的支持,一是增加自身對大國的價值,二是聯合其他小國,壯大力量。

在立國之初,新加坡增加自身價值的方式,是成為全球移民、人才與世界企業的綠洲、全球樞紐,與全世界做生意並且反共。這個政策思路大致上沿用至今,2013 年主張積極引入外地人口、引起本地人不滿的《人口白皮書》建議,便是由此而來。

另一個增加新加坡身價的方法,是靠李光耀建立起區域乃至全球事務專家的聲望,很多政治領袖都會參考他的意見。與大國打交道時,新加坡手腕靈活、願意廣結善緣,但不忘維持自己的獨立政治身分與主見、不流於大國附庸。

例如越戰期間,雖然新加坡認同美國在東亞平衡蘇聯力量的重要性,公開支持美國在菲律賓沿岸部署力量,也為美國軍隊提供康娛設施,但同時亦批評美國在越戰中的處理手法、拒絕美國取代英國在新加坡設置永久基地。李光耀曾公開對美國建言,指出泰國是阻隔越南、老撾與柬埔寨共產力量的重要緩衝地帶。

與中共保持距離

以反共起家、刻意凸顯不是「第三個中國」,以便掃清國內共產勢力的新加坡,也能與中國做朋友。1967 年,李光耀對美國尼克遜說與中國交往利處多得很。但新、中交往僅限於利潤很大的經濟聯繫之上,而且只要有中資機構犯了新加坡法規,新加坡不一定會留情:60 年代末,新加坡就起訴了中國銀行的新加坡支部。與中共保持一段距離,其實也有不得罪美國、繼續吸引西方投資的考慮。

1976 年,李光耀首次訪華,就明確表明只會用英語溝通,以顯示新、中之不同;2014 年,李光耀更曾撰文主張美國留在亞洲,以平衡中國的崛起。文革之後,鄧小平上台,李光耀看準中國經濟改革開放的機會,認為中國有可能會以「新加坡模式」為發展藍本,於是促進新、中發展更緊密的關係。但與此同時,新加坡仍與台關係密切,每逢閒時,李光耀會到台灣與蔣經國見面,也因此成為鄧小平與蔣經國的傳話人。

與發展中國家結盟時,新加坡亦非毫無保留、一味和應。儘管加入了不結盟運動(non-aligned movement),但李光耀僅對運動予以有限度支持,認為在共產與資本主義、美國與蘇聯二選一的問題上,新加坡可保持中立,但不能事事中立,有時需要抱持鮮明立場、採取主動,以保護國家利益。中、英就香港前途問題談判之時,李光耀就因眼見談判對新加坡經濟有潛在影響,而主動對英國提出談判建議。

新加坡模式 弱在缺乏創新

不過,新加坡模式的弱點,在於家長式管治之下自身創意不足,相當需要依賴經濟外力。兩位曾在新加坡任教的學者佛維琪(Marco Verweij)與佩里佐(Riccardo Pelizzo),認為新加坡社會若能更自由,民眾生活可以更富足。他們指出新加坡的發展,主要依賴外力(資本、企業、人才)與政府投資,而非民間本土企業、生產力(productivity)與創意。本地人生活壓力頗大,不少人移往國外生活、發展。

2002 年,經濟學家皮布林斯(Gavin Peebles)與威爾遜(Peter Wilson)估算,不計外國僱員的話,本地人的人均國民生產總值(GNP Per Capita)比原來整體水平低出約 10%。從 1960 年代到 2000 年,個人消費佔 GDP 的比重從 74%降至 39%。2005 年,經濟學家穆賈(Mukul Asher)估計,至少 75% 的公積金供款者,其積蓄不足以應付退休。

新加坡的中央公積金局總部。(Photo Credit: Wikimedia Commons)
新加坡的中央公積金局總部。(Photo Credit: Wikimedia Commons)

佛維琪與佩里佐認為,雖然香港投資率只及新加坡一半,但因生產力較高,所以兩地國民收入(national income)大致相近。2016 年 6 月,《彭博》認為新加坡與香港競爭多時,但似乎勝出的是香港。其中一個原因,是政府因應近年社會壓力、限制外來人才進境,這是新加坡模式依賴外力的新近例證。

近年來,官員不斷積極推動生產力增長,但成效不太顯著。原因之一,很可能是創意力不足,而這與新加坡的政治環境有關。新加坡學者陳思賢曾問:沒有新的政治氛圍(例如新加坡的新聞自由世界排名仍然頗低),新的社會能破繭而出嗎(New “society” without new “politics”)?

陳思賢之所以會問這個問題,是因為 2003 年,在一個探討國家未來去向的論壇之中,有位年輕女講者表示曾因擔心深夜被拘捕、承受政治後果,所以放棄創辦討論社會政治議題網站的計劃。而按波特(Michael Porter)經典著作《On Competition》的說法,創意可以製造品牌效應,提高售價,從而拉高生產力。瑞士的產品便是明顯的例子。

佛維琪與佩里佐亦不認同李光耀聲稱本地人沒有創業頭腦、依賴外力無可避免的說法,因為英殖時期華人生意曾蓬勃一時,現在新加坡政府聯繫企業也很成功。

重秩序服從 難仿傚以色列

以色列的例子,頗能反映新加坡的問題根源。暢銷書《Start-up Nation: The Story of Israel’s Economic Miracle》曾用一個章節,探討何以新加坡向人口相若的以色列取經,只學會如何組建軍隊,卻無法複製以國的創新能力。結論是,關鍵在於兩國的社會文化差異:新加坡強調「秩序」與「服從」,以國的文化核心則是「Chutzpah」(意指有膽量、不講尊卑、質疑上級),民眾熱衷於挑戰權威與現狀、視激辯為解難良方。

以國軍隊之中,高級軍官數量非常少,原因是為確保低層士兵有更多主權、令軍隊有極高應變能力 。憑著出色的應變與創新能力,即使條件惡劣——身處戰火、被孤立、國家細小、資源短缺,以國仍可頑強生存,成為全球科技創新中心,吸引愛爾蘭、杜拜與新加坡仿效。是以,新加坡一位退休公務員曾有這樣的反思:

看看希臘歷史裡的兩大城邦, 斯巴達(Sparta) 與雅典(Athens)。新加坡就像斯巴達……雖然制度的起點是用人唯賢(meritocracy),但結果卻是獨裁與精英主義。獨裁者如果能幹,那一切都好,不然,整個國家便會崩潰……

雅典則以思想活躍與多元聞名於世……在歷史長河中,只有雅典存活下來,斯巴達很早已被淡忘。這個故事,對我們的言論管制有甚麼啟示?……要以尚武、社會管理井然有序與高效,但最終僅餘歷史碎片的斯巴達為榜樣?還是混亂、沒有秩序、民眾好辯「不和諧」,但長留世人心中的雅典?

中國能學習新加坡模式嗎?

有趣的是,中國一直熱衷於學習新加坡模式,這熱潮始於 1989 年天安門慘劇之後。1992 年,鄧小平南巡之時,曾說中國應向細小的新加坡學習,並且超越她。對中國而言,新加坡模式的魅力,就在於威權管治與競爭力、現代化似乎能夠相容。後八九時代的中國對此特別感到興趣,其實不難理解。其中一個反映中國對新加坡模式感興趣的指標,是中國有關新加坡的論文數目,從 1992 年之前的 200 多篇,增至 2008 年的超過 800 篇、2015 年總數接近 17,000 篇。

對於中國而言,新加坡模式可謂極具魅力。(Photo Credit: Wikimedia Commons)
對於中國而言,新加坡模式可謂極具魅力。(Photo Credit: Wikimedia Commons)

那麼,新加坡模式適用於中國嗎?其實早在 2012 年,已有三位學者回答過這個問題──其中一位作者弗洛里尼(Ann Florini),曾任教於李光耀公共政策學院,她寫作此書時,我有份協助研究。這三位學者的結論是「不能」,原因是新、中之間的社會、經濟與政治規模相差太遠:第一、中共的黨員人數比新加坡執政黨多近 5,000 倍,管理黨的形象難易,自是不能同日而語;第二、中國的經濟發展引發了大規模的內部移民,造成了戶籍、社會保障配對等複雜社會問題,新加坡則因國土細小,沒有這類問題;第三、版圖遼闊之下,中國多元民族與大一統政治文化意識所衍生的各種地方身分政治張力,比以物質生活現代化、平等機會處理多元種族問題的新加坡模式來得複雜,週邊對大一統管治更具政治反彈力;第四、新、中經濟結構不同,政府對國家經濟運作的調控能力也不一樣。這幾點差異,再次印證,小國相對大國,不一定就處於劣勢。

本文收錄於鄺健銘著《雙城對倒──新加坡模式與香港未來
鄺 健銘

鄺 健銘

畢業於香港中文大學政治與行政學系,隨後負笈新加坡李光耀公共政策學院,並曾在新加坡從事研究工作,著有《港英時代:英國殖民管治術》。文章散見於香港《信報》、《明報》、《亞洲週刊》、《陽光時務週刊》、《立場新聞》、《Pentoy》、《Breakazine》、The Diplomat、新加坡《聯合早報》、馬來西亞《當代評論》、台灣《風傳媒》、《關鍵評論》、中國《參差計劃》等。
鄺 健銘