臺灣需要蒙藏委員會嗎?

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最近立法院審查蒙藏委員會預算時,「存廢」問題又再次浮上檯面,此議題早在2000年臺灣首次政黨輪替後即已存在,並不是一個新鮮的問題,更不是一個簡單的問題,過去已有學者投書報紙,發表建言(藍美華,2002),但至今無法妥善解決。在今天的台灣,或許有不少人知道蒙藏委員會這個行政組織的存在,但卻只有少數人瞭解此組織,更不用提它的來歷。

十七世紀初,滿洲人從蒙古文化汲取經驗,創制了屬於自己的文字、法律以及社會制度,一躍而成東北亞的地域強權。1636年,清太宗皇太極將「金國」改元「大清國」,一個由滿洲、蒙古和漢人所組成的新興勢力,在東北亞正式崛起。

清朝立國之初,有鑒於清朝本身做為滿蒙聯合政權的特殊性,以及蒙古事務對於朝政的重要性,因此設立了「蒙古衙門」;幾年之後,蒙古衙門改制為「理藩院」;到了晚清末年,又改理藩院為「理藩部」。清朝滅亡後,北洋政府設立「內務部蒙藏事務院」,以此取代晚清的理藩部,這也正是今日蒙藏委員會的歷史淵源。當年清朝人或許無法逆料到,兩百多年後,在距離滿洲千里之外的臺灣,會有一群人會為了蒙藏委員會的存廢問題而爭吵不休。

由於歷史與國際政治等眾多因素,臺灣對蒙藏文化多有隔閡。正由於一般社會大眾對於蒙藏歷史,乃至其社會文化,缺乏相對多元而可靠的消息來源,再加上政府時常糾結於中華民國既有的憲法框架,因此在蒙藏委員會的存廢問題上,無法達成有效的社會共識,這不能不說是當代臺灣民主憲政發展上的一項遺憾。

其實,早在2010年行政院進行組織調整時,就已經將蒙藏政策併入大陸委員會的職權。但因為種種現實原因,蒙藏委員會雖然失去了組織法依據,蒙藏政策卻沒有真正歸由大陸委員會辦理,仍由蒙藏委員會負責。然而,將蒙藏事務併入至大陸委員會的職權是否合適,其實仍有討論的空間。

首先,有鑒於蒙古國做為獨立國家的既定事實,蒙古事務不宜併入大陸政策。過去國人在教科書上讀到的「外蒙古」,實際上早在1921年便脫離中華民國,並先後於1946年、1949年分別獲得中國國民黨與共產黨政府的承認。即便國民黨政府於1953年否決了外蒙古的獨立主權,世界各國,包含今日的中共政府,都承認蒙古國做為獨立國家所享有的主權,因此,若將蒙古事務併入至大陸事務,不啻是將今日的蒙古國視為中國領土的一部分,並不妥當。

同樣地,若將西藏事務片面列入大陸政策,則亦為不妥。自1959年達賴喇嘛離開西藏,隨後前往北印度達蘭薩拉(Dharamshala)成立流亡政府,迄今已逾五十年。西藏與臺灣的主權爭議,其實有些相似,可以互相比較,而流亡藏人對於臺灣在國際社會上所面臨的困境,也多半抱持著同情的態度。如果臺灣政府片面將西藏事務歸入大陸事務之下,不僅極有可能傷害海外藏人對臺灣的情感,甚至也有可能對國際輿論造成負面影響,喪失國際社會對臺灣現況的理解與同情,相信這都是國民所不樂見的。

除了陸委會外,將蒙藏委員會併入外交部之下,似乎是另一個可行的選項。然而,礙於中華民國既定的憲法框架,蒙古和西藏在法理上都是屬於中華民國的領土範圍,這一點對於多數臺灣人民來說,或許早已不合時宜,但在正式修憲以前,為了維持憲政典範,避免違憲,法理上可能也無法將蒙藏事務完全等同於外交事務。

雖然有這樣的困境,但筆者認為,多數納稅人所關心的,並不是蒙藏委員會的組織架構與法理定位,而是其預算經費與實際功能究竟是否相稱。換句話說,重點並非蒙藏委員會究竟是行政院的二級或者三級機關,而是委員會中究竟有多少拿國家俸祿卻沒績效的「肥貓」。

在推廣蒙藏文化上,蒙藏委員會近年來確實做了不少努力,如出版民國時期的蒙藏事務檔案;商請內蒙古知名的歌舞團體烏蘭牧騎來臺公演;到近期與國立故宮博物院合作舉辦藏傳佛教文物特展與西藏文化藝術節等,這些都值得給予肯定。然而蒙藏委員會之人事預算過高,加上業務方向不明確,確實都令人詬病。例如其105年度總預算為一億兩千六百餘萬,當中人事預算就高達七千五百萬,約佔其總預算的59%;而業務預算卻僅約三千三百萬,佔其總預算的26%(蒙藏委員會,2016)。人事與業務經費比例之合理性,與社會大眾認知有所落差,難免招致公論。除此之外,該會目前僅存的一位蒙藏委員,先前曾爆出曠職等爭議,無疑使得蒙藏委員會的形象愈加雪上加霜,搖搖欲墜。

但蒙藏委員會的危機,或許也正是臺灣發展蒙藏學術文化的轉機。筆者認為,在正式修憲以前,與其繼續糾結於蒙藏委員會長期以來的組織裁併問題,衍生出不必要的國際爭議與憲政危機,不如將重點放在實際的人事改革。第一,將其冗雜的公務編制改為政府智庫,任命熟悉蒙藏局勢的專家主其事。

長期以來,蒙藏委員會委員長一職並非由蒙藏學專家出任。除第二十二任委員長張駿逸博士具有蒙藏學術的專業背景以外,其餘主事者對於蒙古和西藏文化,究竟了解多少,都令人懷疑。尤其近二十年內,蒙藏委員會的主事者與蒙藏文化幾無淵源,對蒙藏地區的歷史、宗教、文化及語文不甚嫻熟。反過來說,引進蒙藏事務人才,可能正是恢復該會施政績效的良方。

其次,將過高的人事費用轉移到業務辦理與學術獎助,重點培育熟悉蒙藏歷史文化、通曉蒙藏語文的青年學者與研究生,並建立良好的國際交流平台,邀請海外學者與蒙藏人士來臺交流訪問。為臺灣在國際學術界提升能見度,同時儲備蒙藏事務人才。

在國際亞洲研究中,蒙古與西藏的歷史文化一直保有特殊的地位,在美、俄、德、法、日等國,都長期有學者在從事相關的教學和研究工作。而臺灣在過去也擁有自成一格的蒙藏學傳統,在國際學林中享有一定的聲譽。然而,對比近年來對岸蒙藏學的迅速成長,臺灣當下在國際蒙藏學界中的表現,不免有些黯淡。政府既然能夠贊助國手參加國際體育賽事,何不能培養有志於蒙藏學術的青年學子,為臺灣爭取榮譽,提升國際能見度?

不僅如此,蒙古與西藏在近代以來所經歷的主權爭議與殖民經驗,與臺灣具有一定的可比性。例如蒙古國因前蘇聯的影響以及近年蒙古民族主義的興起,在編纂中學歷史教科書時也產生了「去中化」的問題,蒙古國的案例或可做為臺灣近來課綱微調爭議的他山之石。另外,中共政府在蒙藏地區推行「雙語教育」及民族考生優惠政策,卻適得其反,使得地方學校在實際執行中,削弱了蒙藏語文的授課時數,造成傳統蒙藏文化迅速流失,這或許也能為臺灣的原住民教育政策,敲響警鐘。

此外,西藏流亡政府與臺灣,同樣因為主權爭議而無法為聯合國所承認,面臨著相似的外交困境。而西藏流亡政府內部,也分為「自治派」與「獨立派」,二者之間的衝突與協商,對於臺灣的統獨爭議,有可資借鑑之處。總之,以上幾點對於當代臺灣社會,皆有一定的參考價值,是蒙藏委員會未來可以思考研究的議題。

與其糾結於蒙藏委員會的整併與組織歸屬,繼續浪費下一個十年,不如化危機為轉機,把以「五族共和」為指導原則的蒙藏委員會,轉型為具有當代意義的政府智庫,以此做為契機,將臺灣的蒙藏學術提升至世界舞台,同時就人權、國家主權與社會經濟等議題,與蒙古國政府及海外蒙藏人士展開實質對話與合作,相信必能對臺灣贏得國際能見度與國際社會支持,有所裨益。

Monks unwinding prayer flags
Photo credit: eatswords @ flickr

*參考文獻:

本文由關鍵評論網與故事:寫給所有人的歷史共同製作
孔令偉

孔令偉

臺灣大學歷史學系畢業,曾在北京交流兩年,現在哥倫比亞大學讀博士班,主要研究十七世紀以來中國與內陸亞洲的歷史,以及滿、蒙、藏文文獻。目前正在探索中國與其周邊國家間的互動網絡,如何從「天下體系」演變為「國際秩序」。同時也試圖通過對蒙古、西藏與新疆的殖民與全球化經驗進行比較,來為臺灣的國際發展提供歷史借鑑。
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