中華民國為什麼被迫退出聯合國? —蔣介石對聯合國代表權的政策底線

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1971 年 10 月 25 日,中華民國被迫退出它參與創立的聯合國。40 多年來,許多臺灣學者和民眾認為這是蔣介石實行「漢賊不兩立」政策所造成的,其實,歷史真相並非如此。

1945年8月24日,中國國民政府主席蔣中正委員長於重慶簽署《聯合國憲章》批准書;26年後,中華民國黯然退出聯合國。(圖片來源:維基百科)

1970-1971 年間,蔣介石已經清楚認知美國政策趨勢在變,臺灣沒有辦法遏阻美國改善與中華人民共和國關係,對此,蔣介石試圖改變中華民國國家戰略,逐漸在心理上和戰略上接受「兩個中國」的現實,可惜這種轉變來的太晚和太慢。

1971 年夏秋,他為了確保中華民國留在聯合國,對美國一再退讓和遷就,同意「雙重代表權」和中華人民共和國取得安理會常任理事國席位。

蔣介石公開聲稱「漢賊不兩立」,這既是他對內維持法統的工具,也是他對美交涉的一種策略,但他是一個現實主義領導人,懂得在關鍵時刻退讓,妥協。美國國務院事後檢討推動聯合國「雙重代表權」過程時,盛讚中華民國政府表現出「非凡的靈活性」。可惜,臺灣歷史學界卻沒給蔣介石這一表現應有的評價。

1960 年代,阿爾巴尼亞等國持續提出由中華人民共和國取代中華民國在聯合國代表中國的提案,即著名的阿案,臺灣稱為「排我納匪案」。該案強調中國代表權的實質是中國的一個新政府替代一個舊政府,而不是一個新國家入會的問題,從而避開美國在安理會內的否決權。1961 年美國提出所謂的「重要問題案」,把中華人民共和國加入聯合國作為必須經過聯大三分之二多數贊成才能決定的「重要問題」,阻止中國進入聯合國。美國與中華民國聯手對「排我納匪案」正面迎擊,直到 1970 年 11 月,都能以相當優勢獲勝。

1970 年 11 月,第 25 屆聯合國大會上,「排我納匪案」首次獲多數支持,51 票贊成,49 票反對,25 票棄權,但未達重要問題案所需的三分之二多數而未通過。

此後十個月,蔣介石於日記中的態度搖擺不定,不斷在聯合國「去留」天秤兩端猶豫。不過,蔣在決策高層內部講話時是非常理性和講究策略的。他在心態上已經認識到「兩個中國」的外交前景。

1970 年 12 月 16 日,蔣介石主持國家安全會議,指示外交部要深入研究有關聯合國大會及安理會的各種規定,注意「議會戰術」的技巧運用。他還強調「立國之道操之在我則存,操之在人則亡」,要盡最大的努力,維護在聯合國合法地位,但也要作退出聯合國的最壞打算。

12 月 31 日,蔣介石主持外交會談,面對眾大使,他指出,不能輕言放棄聯合國席位,應審慎考慮後再為決定。他不反對對「雙重代表權」方案予以研究,但必須注意確保安理會常任理事國席位,蔣為聯合國策略定了調。

根據這次外交會談確定的策略,在此後近半年中,臺灣外交官與美日外交官分別在臺北、東京及華府等地舉行多次會商。在歷次會商中,臺方強調對「一個中國,兩個代表權」的「雙重代表權」方案,因與反對「兩個中國」之基本立場相悖,中華民國自不能接受。

但是,倘該方案在策略運用上有助於擊敗「排我納匪案」,則可同意就其內容及運用技術與美日兩國開誠相商,但在任何情形下,該項方案決不容損及中華民國在聯合國安理會之地位,否則決非臺方所能容忍。

1970 年 11 月 22 日,尼克森在聯大投票後指示國家安全顧問季辛吉,要他以非常機密、不讓可能洩密者知情的方式,研究對「紅色中國」進入聯合國問題的因應對策。1971 年 3 月 25 日,尼克森主持國家安全會議專門討論聯合國中國代表權問題,季辛吉報告研究結果,如果採取「雙重代表權」模式,美國不可避免的要遇上安理會席次的歸屬和「臺灣地位」問題。

尼克森當時「確信」臺灣不會被趕出聯合國,北京也不會來參加聯大,他決定派特使墨菲去找蔣介石談談。尼克森認為蔣不會退出聯合國,「他們會叫鬧,但那是做給內部看的;最後他們還是會順從美國政策。」事後証明,尼克森對蔣介石的判斷是正確的。

4 月 23 日,蔣介石接見尼克森特使墨菲,墨菲說,美國構想是用「雙重代表權案」取代「重要問題案」。新模式將宣示會籍普遍化原則,接着便指明「中國」有「雙重代表權」,但不說明何者是「中國」的唯一代表,因這個問題需要兩個中國自行解決。至於蔣介石最關心的安理會席次問題,墨菲回答,會使「中華民國保留安理會席次」,墨菲的回應明顯已超出白宮的訓令和授權。蔣警告墨菲,如果美國提出新方案,必須保持中華民國在聯大及安理會的席次,因為這兩者「不可分割」。如果安理會席次被剝奪,那他別無選擇,只有「寧為玉碎,毋為瓦全」。

與墨菲會談後,整個 5 月,蔣介石對聯合國問題反覆思考、不斷改變主意。

起初,蔣介石主張「對聯合國進退問題,應慎重處理,不能自暴自棄,如至不得已時,決自動退出。」很快,他又希望能保存玉碎的光榮:「中流砥柱與孤軍奮鬥之古訓,乃是光榮之孤立,此我所以不怕孤立,而只怕瓦全之恥辱,求存也。」數日後想法又轉為「余以為弱國外交不能不有內方外圓之作為,心中應有堅定決策,而外形則未到實行時間,應隨環境而予相機應變也。以平時過於堅強,適為強者藉口指為固執不化,予以無可如何愛莫能助之罪愆也。」之後,蔣又認為只要能「獨立固守據點」,則主張退出聯合國可「不必顧慮其後果」,「只要留得青山在,何患冬盡春不來」。

他繼續在退出或不出席之間猶豫,在靈活外交策略和道德正義之間搖擺不定。蔣介石再三猶豫,不想退出聯合國,內心以為自己還能有不同選項。

1971 年 5 月 27 日,蔣被診斷出心臟擴大,醫生囑咐要休息三個星期,不能勞動與思慮。可是,蔣內心煎熬、為時局憂慮,終在 6 月中病倒,至 7 月底才逐漸恢復。5 月 26 日,副總統嚴家淦代為主持國家安全會議,會上國安會秘書長黃少谷與外交部長周書楷建議修改「漢賊不兩立」的方針,提出如果某邦交國要與中華人民共和國建交,只要它符合三個前提:

1. 不得承認共匪政權為中國唯一合法之政府

2.不得有涉及中華民國領土臺灣之敘述

3.繼續承認我政府為中華民國政府,不得認我政府為所謂臺灣政府,可與之維持外交。這實際上是接受「兩個中國」的安排,蔣經國當場表示要再思考。

6 月 15 日,蔣介石主持國家安全會議,講述「我們國家的立場和國民的精神」,激勵國人莊敬自強,處變不驚。

當時蔣介石沒想到的是,几乎就在蔣墨會談同時,周恩來給尼克森發來了密信,中美秘密溝通突破,使美國與臺灣磋商變成無關緊要,尼克森頓時心思大變。1971 年 5 月底,尼克森與季辛吉轉而認為「雙重代表權」的作法,對美國尋求與中國關係正常化的總目標是有反作用的。若採取「兩個中國」政策,既得罪中華民國,也得罪中華人民共和國,雙方都不會接受,這個問題的最終結果只能一個入會、一個退出,不可能兩者都在聯合國,中共遲早要進聯合國,那是無可避免的。

尼克森說,美國最好還是堅持重要問題案,「但不要努力為重要問題案拉票」,而由聯合國所有會員國對最後結果負責,美國最好能夠控制此事對美國與臺灣關係的損害。尼克森決定不必為修正的重要問題案努力,但當時美國國務院和蔣介石對尼季兩人改變想法,放棄「兩個中國」政策,都毫無所知。

幾乎就在蔣墨會談同時,周恩來(右)給尼克森(左)發來了密信,中美秘密溝通突破,使美國與台灣磋商變成無關緊要,尼克森頓時心思大變。(維基百科)

5 月 27 日,尼克森與季辛吉和國務卿羅吉斯會商,討論聯合國中國代表權問題。尼克森表明不能接受蔣介石保留安理會席次的條件,但他要「延後決定」。尼克森說,「我真希望堅持原則而失敗,讓他們滾蛋。」季辛吉則更奸詐,他說另一種被打敗的方式是拖延不決,直到最後選擇採取「兩個中國」的立場而失敗,那也表示我們盡了一切努力。

尼克森交代羅吉斯,美國的中國代表權方案,他在 7 月 4 日之前不能正式決定。當時,尼克森實際上已經拿定主意,要讓臺灣退出而中共進入聯合國,而他拖延不決是因為正瞞著羅吉斯與周恩來秘密通信,討論季辛吉訪問北京。

事後證明,尼克森採用季辛吉的建議,故意拖延到最後,然後假裝採取「兩個中國」的立場卻失敗,以表示美國盡了一切努力。這一策略是如此奸詐,以至它騙過了羅吉斯和美國駐聯合國大使布希(後出任總統的老布希),也騙過了臺灣的外交官,甚至後世的許多歷史學家。

6 月 30 日,返美述職的美國駐中華民國大使馬康衛在白宮與尼克森談話。 他主動請示尼克森,是否繼續授權他告訴蔣介石:美國為尋求降低與中國的緊張關係而有若干接觸,但無意損害中華民國的重大利益。尼克森追問馬康衛所說的重大利益是指什麼?是否意指美國要把臺灣交給中共?這是蔣所擔心的嗎?

尼克森坦言美國可以支持中華民國在安理會的席位,但那沒有用,「他們必須準備面對現實,美國將逐步與大陸中國有更正常的關係。」馬康衛指出聯合國問題真正的困難出在安理會席位,他們可能相信沒有聯合國會籍也無所謂。尼克森說聯合國為「混帳的辯論社」,又說「臺灣應該不必太介意在聯合國發生的事,我不認為它傷害到他們,但那要他們自己決定。」

7 月 1 日下午,季辛吉秘密出訪北京前夕,與中華民國駐美大使沈劍虹談話。季辛吉表示,今年聯大代表權案,美方將遵照墨菲四月與蔣介石所談路線進行,但關於安理會席位,經深入研究後,發現問題較當時想像複雜,所以尼克森總統遲遲不能決定。他說「現美方大致已準備與其他友邦聯署提出所謂『雙重代表權』案,並將努力為之爭取支持票;如有主張將我安理會席位讓與匪共之修正案被提出時,美方必以安理會自有權限,聯大不應越爼代庖為理由盡力反對,予以阻止。」

季辛吉估計「今年此項策略或可倖獲成功。」他強調「尼總統對我總統及我政府之友誼極深,對我當其在野時之溫暖招待又每念念不忘,其決心盡力維護我在聯大席位,實不容懷疑。尼總統亦決不考慮任何使我損失安理會席位之措施,此點務請我方放心。」季辛吉故意欺騙沈劍虹,他在這時告訴沈的話,與他 10 天後在北京對周恩來說的話意思完全相反。

從 7 月初開始,周書楷在臺北頻繁會見馬康衛,就聯合國問題進行溝通。實際上,臺美交涉有周書楷同馬康衛在臺北,沈劍虹同羅吉斯在華府兩條線同步進行。7月2日,馬康衛告訴周「美國政府認為貴國應準備萬一,並沉著應對,此即萬一中共獲得安理會席位,而因貴國仍在聯合國內,中共拒絕進入,此時盼貴國能勿遽言退出。」周答:「吾人此事努力之目標為使任何將安理會席位給予共匪之案均無法通過,是以吾人必須及早著手。」

7 月 4 日,周書楷秘密向蔣介石報告,目前大多數國家對於單純之「雙重代表權案」(即不涉及安理會席位)均有難色,根據外交部最近收到的各方報告,單純「雙重代表權案」前途不樂觀,「美國白宮及國務院方面似亦均有同樣之顧慮。」

7 月 8 日,在看了周的報告後,蔣經國特意接見馬康衛,提出如果中華民國不能保有安理會席位,則「必需重新考慮其立場」,「安理會席次的結果,將影響中華民國政府後續的行動」。馬康衛重申尼克森要尋求降低與中共緊張關係,同時信守承諾,繼續支持中華民國國際地位。會後,馬康衛向國務院報告,他感覺蔣介石正授予蔣經國更多的權力,而蔣介石這次未公開露面的時間很長,不能確定是因為臥病、失去體力或精力不足才如此。事實上,蔣介石在 6 月底 7 月初重病了幾週。

1971 年 7 月 9 日,季辛吉秘密抵達北京後,他告訴周恩來,美國將提議中華人民共和國通過獲得簡單多數的方式加入聯合國,而且中國可以獲得安理會常任理事國席位,但是,排除中華民國需要聯大三分之二多數通過,即所謂「複雜的雙重代表權」方案。當時美國還未就該方案正式與臺灣溝通,季辛吉卻先向中國透露了底牌。

季辛吉解釋,這只是一個階段性過程。周恩來並不領情,他「不認為重新恢復我們在聯合國的席位是個緊迫的事情。我們已經等了 21 年了,我們也就這麼過來了。」季辛吉回應,只要中國加入聯合國,那麼,獲得三分之二票驅逐臺灣,就只是時間問題;關鍵在於美中兩國都對這一安排心知肚明,達成默契,耐心等待。

季辛吉(左)於1972年和周恩來(中)、毛澤東(右)共同商討中美關係正常化。(圖片來源:維基百科)

7 月 11 日,季辛吉離京前,周恩來對美國新方案表示:「我們將反對這個方案,因為那意味著『兩個中國』。」季辛吉辯稱:「『一中一臺』是臨時性的提法。」周恩來回應:「臺灣也將反對它,同時,反對的聲音將會來自四面八方。」季辛吉舉手投降,承認這將是結束這個問題的很好的方法。

1971 年 7 月 11 日,中華民國在聯合國的命運在北京就已經鐵板定釘了,只不過蔣介石和臺灣外交官們還不知道,但是,出乎周恩來和季辛吉預料,經過反復溝通,到9月中,蔣介石竟然同意了美國這個新方案。

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本文原刊於風傳媒,文字經作者修改後,授權轉載於故事,原文:〈汪浩觀點:中華民國為什麼被迫退出聯合國?〉