中華民國為什麼被迫退出聯合國? —臺灣與美國在聯合國方案上反覆溝通

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前文:中華民國為什麼被迫退出聯合國? —蔣介石對聯合國代表權的政策底線

7 月 19 日,尼克森公佈訪問北京計劃之後,羅吉斯告訴沈劍虹,如果安理會席位不給中共,雙重代表權案即無通過希望,故美方不願空試,「美方深知此在貴國為一項艱難之決定但實因各國支持之票數不夠,故不得不如此,方能保持貴國之會籍。」沈劍虹抗議:「我為代表權案等候兩個月而所得為尼總統之如是宣佈。」

1972年,美國總統尼克森(左)與中國國務院總理周恩來(右)握手寒暄。

7 月 22 日,尼克森、羅吉斯及季辛吉在白宮商談中華民國在聯合國的席位。羅吉斯感到挫折地表示,如果尼克森決定認輸,一了百了,對美國反而好,那就告訴中華民國,美國只針對阿爾巴尼亞案投票,不另提他案。

尼克森反對排除臺灣,季辛吉補充說明美國立場不要作法理上「兩個中國」的論述。尼克森稱,那就指示布希大使不要討論法理,只說會員國不應被排除,美國不要介入「兩個中國」的問題。

會後,羅吉斯特別訓令馬康衛立即向蔣經國強調,即使沒有安理會席次,臺灣仍應保衛聯大席次,以便保持中華民國的國際地位。7 月 23 日,馬康衛依訓令求見蔣經國,希望臺灣能早作決定。馬康衛認為即使放棄安理會席位亦為值得,中華民國如果脫離聯合國將蒙受損害並形孤立。

蔣經國說:「聯合國大會會籍與安全理事會席次應分開來談,先處理聯合國代表權,以後再談安理會問題。」讓了一小步後,他又答應將儘速通知馬大使。

蔣經國與馬康衛談話後,蔣介石與決策高層經數日研商,態度稍有鬆動,決定採取較和緩的立場。7 月 27 日,周書楷讓沈劍虹正式答覆羅吉斯,但要絕對保密並勿列入紀錄:

  1. 倘各友邦如美國、日本確認為有提出雙重代表案以擊敗阿案之必要,我國可予以瞭解,惟切勿在案中提及我國在安理會之常任理事席位
  2. 倘其他國家擬對以修正案方式或單獨提案方式剝奪我國在安理會之合法席位,務期美、日兩國切勿參加連署及勿投票支持,
  3. 我國對任何方式之雙重代表案,均必須發言反對。

其實,蔣介石還決定發言反對但不投票反對雙重代表權案,可見,他想利用尼克森背著他與中共打交道的「不義」行為,轉化為美國欠他一筆債,繼續與美國討價還價。

7 月 27 日,根據蔣介石最新指示,沈劍虹和駐聯合國大使劉鍇向羅吉斯說明,把安理會席位給予中華人民共和國,如果是因為其他國家提出修正案,而美國只表明它會同意聯合國大會的多數決定,便已符合中華民國的要求。這是蔣介石對「雙重代表權」方案的重大讓步,但已經太晚。

羅吉斯坦白相告,如果美國拒絕對安理會席次表明立場,勢將無法取得足夠票數以保障中華民國在聯合國的會籍,結果阿案會通過,這將鑄成大錯,因為最緊要的是保住中華民國的會籍。這是一次非常重要的談話,羅吉斯清楚地表明了美國國務院的最新立場,但是,他並不完全了解季辛吉在北京的承諾和尼克森的真實立場,因此,沈劍虹和劉鍇被羅吉斯誤導了。

7 月 30 日,羅吉斯再次約沈劍虹及劉鍇會晤,當面把美國策略的細節詳加解釋:美國將努力取得多數支持,優先表決排除中華民國屬重要問題,需三分之二多數同意;美國也必需說明,大部份聯合國會員贊同安理會席次應給中華人民共和國,雖然美國認為這個問題應由安理會解決,但美國願意接受多數的決定。沈劍虹及劉鍇問可否稍後幾日宣佈,使臺北有較充裕時間研讀。羅吉斯說,尼克森訓示因此事已拖延過久,最好在 8 月2 日宣佈,「恐難再予拖延」。

7 月 31 日至 8 月 2 日,周書楷與馬康衛幾度會談羅吉斯聲明的措辭。當時,蔣介石表示「今日混亂世界是非不明,利害倒置,廉恥道義,利義掃地為尼丑者,吾人只有以靜制動、以正克邪,坐觀其變也。」可見, 蔣已經默認了美國這一實質是「兩個中國」的方案。

1971 年 7 月 15 日,尼克森宣佈即將訪問北京的當天,阿爾巴尼亞、阿爾及利亞等 23 國向聯合國提出決議草案「兩阿提案」,即後來的 2758 號決議案。8 月 2 日,羅吉斯正式發表了《關於中國在聯合國的代表權問題的聲明》,表示美國歡迎中華人民共和國加入聯合國,但中華民國不應被驅逐。

8 月 17 日下午,馬康衛告訴周書楷,美政府已決定 8 月 21 日前向大會另提「中國在聯合國之代表權案」,說明「中華人民共和國應有代表出席,同時亦應規定中華民國之代表權不容剝奪。」8月20日,中華人民共和國外交部就「雙重代表權案」發表聲明,強調反對聯合國中有「兩個中國」代表權,反對「兩個中國」、「一中一臺」主張,反對臺灣地位未定論及臺灣獨立。

聯合國大會2758號決議

8 月 26 日上午,蔣介石召集決策高層討論代表權問題,還堅持美國「提案中不能提安理會席次給匪共,否則無異逼我國退出聯合國」。

9 月 8 日,馬康衛通知周書楷,經與盟國磋商,美國決定遵照多數意見,修正雙重代表權案,直接表明安理會席位應給中華人民共和國。羅吉斯指示馬康衛只要「告知」周書楷美國的決定,要周默認、不要說話,不要讓臺北有申辯、提反建議或藉此拖延之餘地。

對此蔣介石在日記中寫下:「以其(美國)未得我方同意,藉口以時間關係,自動以安理會給共匪之提案,徵求各連署國同意,並要求我方承認,勿與美國爭辯,並以要求我對各國同意其提議。嗚呼!」

周書楷在 9 月 10 日向馬康衛提出正式回覆,對美國決定「特別感到遺憾」,重申美國提出「雙重代表權案」時,中華民國必須公開聲明強力反對。但周書楷非常保密地告訴馬康衛,9 月 9 日全天會議中,決策高層有一場激烈辯論,強硬派熱切地主張堅守原則,即使失敗了,也在所不惜。

然而,國際派似乎佔了上風,說服蔣介石做出「痛苦」決定,不輕言退出聯合國,但華府不能期待蔣再做更多讓步,周書楷所言顯示蔣介石仍然彈性務實。周表示如果雙重代表權案通過的差距極微,中華民國政府在幕後可能積極運作爭取支持。

至此,蔣介石正式接受了美國「複雜雙重代表權案」,把安理會席位給中華人民共和國。當天,羅吉斯向尼克森報告:「臺北已經好不容易才走到這一步,發展出更務實的外交政策,遠比許多人預測更進一步。」

9 月 16 日上午,周書楷、沈劍虹、劉鍇在華府會晤羅吉斯,羅吉斯告訴周「目前為使此舉得獲成功,美國必須獲貴國幕後之支助,此外美、日、澳、紐必須全面盡力尋求支持。」周追問,美國政府是否考慮列第二道防線?如果「複雜雙重代表權案」及「修正的重要問題案」都失敗怎麼辦?

羅答:「並無第二道防線,此二案不能通過即為吾人之全部失敗。」 羅吉斯的回答其實反應了尼克森的真實想法,就是美國作足表面功夫,但並不指望真能贏,也不願準備以防萬一的補救措施。

周書楷

9 月 16 日下午,得到周書楷默認後,尼克森公開宣佈,美國支持中華人民共和國加入聯合國,並取得安理會席位,同時,美國反對驅除中華民國。

9 月下旬,接連數日,蔣介石對是否留在聯合國再次陷入長考。

其實蔣還在猶豫,不到萬不得已,蔣並不想退出聯合國。9 月 18 日,奉蔣介石指示,黃少谷致電率團參加聯大的周書楷,佈置聯合國行動策略和以防萬一的備案。黃少谷質疑,美方原本說將安理會席位給中共,便可使「複雜雙重代表權案」及「修正的重要問題案」多獲支持,現在僅有八國及十三國分別聯署,這究竟是各國本身踟躕不前,還是另有內幕?「因此我方除一面依預定步驟繼續堅苦奮鬥外,一面必須切實提高警覺,於判明 IQV 及 DR 兩案通過無望而阿案通過卻成定局時,斷然主動退會以免完全陷入於受辱地位。」

尼克森在 10 月初多次告訴羅吉斯,聯合國問題由國務院領導應對,因為他正處理與北京的關係,不宜太直接介入,否則反像是在玩花樣對付北京。經過盟國間磋商,10 月 1 日,美國宣佈以「修正的重要問題案」為優先,即排除中華民國須聯大三分之二會員同意,争取聯合國大會半數同意;然後再通過「複雜的雙重代表權案」,將安理會席位給中華人民共和國,並讓兩個中國都有聯大席位。

臺灣代表團同意這一戰術,只要能保住中華民國的聯大席位,蔣介石接受中華人民共和國取得安理會席位。這一戰術看似有雙保險,可是,一旦「修正的重要問題案」受挫,整個中國代表權問題,就暴露在 1970 年已獲得多數會員國支持的「兩阿提案」面前。

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本文原刊於風傳媒,文字經作者修改後,授權轉載於故事,原文:〈汪浩觀點:中華民國為什麼被迫退出聯合國?〉
汪 浩

汪 浩

北京大學國際法學士,牛津大學國際關係博士,業餘的現代史研究者
汪 浩