中華民國為什麼被迫退出聯合國?—季辛吉再訪北京後聯合國風雲突變

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前文提要:中華民國為什麼被迫退出聯合國? —臺灣與美國在聯合國方案上反覆溝通

10 月 4 日下午,羅吉斯正式在聯大發言支持中華人民共和國入聯合國取得安理會席位,同時反對排除中華民國,「此舉為惟一切合廿年來所存在現實情況之公平辦法,使全體中國人都在本組織有代表。」羅吉斯發言後,白宮隨後宣佈,季辛吉將於 10 月 20 日飛抵北京,安排尼克森的訪問,明白向全世界宣告美國的意向何在。

其實,早在 9 月 13 日,季辛吉就與周恩來敲定他將於 10 月 20 日訪問北京。羅吉斯曾要求延後這次訪問,避免與聯大表決撞期,季辛吉不肯,說尼克森訪問中國的計劃必須在中華民國被趕出聯合國之前敲定。

周書楷於 10 月 5 日上午獲悉季辛吉將再度去北京後震驚萬分,緊急約見羅吉斯,要求取消北京之行。羅吉斯說服不了尼克森,就只好對周書楷敷衍了事,羅言不由衷地保證,季辛吉此行對代表權案不會有任何影響,事後證明結果完全相反。羅吉斯被排斥在美國決策核心之外,只能對臺灣做極不高明的欺騙。

季辛吉與周恩來

10 月 5 日起,得知季辛吉行程後,蔣介石開始修改退出聯合國宣言。外交部還在作最後努力,而蔣介石也並非毫無彈性。蔣曾經指示周書楷,應於重要問題案表決失敗後,不待阿案表決,即聲明退會。10 月 14 日上午 9 時,周書楷打電話回臺北請示可否「延至阿案表決後再聲明退會。」14 日下午 4 時半,決策高層會商後,蔣介石裁示「如重要問題案未能獲得先議權或該案本身表決失敗,我應聲明退會。但美日等友邦如決採補救措施,如對阿案提修正案,或要求分段表決等,則稍候以觀補救措施有無效果,如無效,則我必須在阿案表決前聲明退會。」10 月 19 日,蔣令黃少谷轉告周「我退出聯合國之決心,切勿動搖猶豫。」

10 月 14 日,周書楷還報告「如重要問題案未獲通過,我與美日必須有一緊急應變方案,在表決阿案前提出,力圖挽救,惟此項方案非至最後關頭絕不對外透露,以免影響目前為重要問題案拉票之工作。」周書楷報告的緊急應變方案是什麼呢?它就是沙烏地阿拉伯提出的修正案。

沙烏地阿拉伯提出:「中華民國,亦即臺灣島之人民,應保留其在聯合國及所有與其有關各組織內之席位,直至中華民國人民,亦即臺灣島之人民,能在聯合國主持下舉行復決或全民表決而就下開各項宣布其所作選擇時為止:

  1. 以聯合國記錄之一項條約所確定之中立地位,作為一個主權國家繼續獨立;
  2. 與中華人民共和國組成一個邦聯,其條件應由當事雙方商定之;
  3. 與中華人民共和國組成聯邦,但需依照當事雙方所商定之議定書。」

10 月 20 日,外交部次長楊西崑正式告訴美方,中華民國可以忍受沙烏地阿拉伯修正案。對於此「一中一臺」的方案,蔣介石都能忍受,就是為確保中華民國能夠做為一個獨立的主權國家在臺灣生存下去。

1971 年 10 月 20 日至 25 日,季辛吉第二次訪問北京,此行對聯合國的表決結果,有決定性負面影響。季辛吉請周恩來注意,尼克森並未公開聲明支持美國在聯合國的提案。季辛吉辯解,如果聯合國今年排除臺灣,會引起美國輿情波動,親臺灣勢力會與其他勢力結合,對尼克森與中國交往的政策不利,他寧可今年能以雙重代表權案處理。

他向周恩來解釋,美方原來考慮走「兩個中國」方式,指出任何政府對一個地區行使管轄權者,都應該在聯合國有代表權,這就把臺灣置於和兩個德國、兩個韓國的同等地位,現在美國模式只說一個中國,但實際上有兩個政府。周恩來說,美國的「雙重代表權案」,北京反而容易應付,通過了,北京仍拒絕入會,「回家睡覺」。他擔心的是「阿案」,因為這個決議案不能列入有關臺灣地位的條款,如果通過,臺灣地位仍未解決。

周恩來是有遠見的,「阿案」並沒有在聯合國確認臺灣的國際法地位,因為「阿案」根本沒有提到臺灣屬於中華人民共和國。周恩來告訴季辛吉,對中國來說,「我們肯定不會放棄臺灣,或者接受所謂的『臺灣地位不確定』來換取在聯合國的席位」。

對於聯合國代表權問題,毛澤東也極為謹慎。1971 年 10 月 20 日晚,毛澤東告訴周恩來,美國是『計算機的國家』,他們是算好了的。在季辛格回到美國的那一天或者第二天,聯合國就會表決通過美國的兩個提案,製造『兩個中國』的局面。所以,還是那句老話:我們絕不上『兩個中國』的賊船,今年不進聯合國。實際上,季辛吉再度造訪北京,傳送尼克森視美中關係正常化為最高優先的訊號,掃除了臺灣留在聯合國的任何可能。

季辛吉在 10 月 22、23 日還從北京發給白宮 4 封電報,堅決反對以沙烏地阿拉伯修正案作為後備方案,指出北京最不能忍受該修正案要給予「臺灣」新地位。如果美國支持該修正案,美國與中國目前交流的基礎將受到破壞。季辛吉說,如果繼續提出「臺灣地位未定」或在聯合國中給予臺灣以新的法律地位,那麼,將使中國領導人認為美國出爾反爾,會嚴重損害目前美中對話的基礎。季辛吉警告尼克森,在聯合國中國代表權問題上要謹慎行事,不要以徒勞無功的政策毀掉苦心經營、來之不易的美中間脆弱的信任基礎。由於季辛吉的反對,使得美國不願推動沙烏地阿拉伯修正案。

10 月 22 日,沈劍虹奉命會晤羅吉斯,再次查詢美方是否有因應表決失敗的備案,並要求尼克森公開聲明支持美國方案,同時對季辛吉返美的時機表示關切。沈劍虹直言,季辛吉選在聯大辯論中國代表權的時間去北京,這也就是聯合國盛傳美國提案只是過場,寧可見它失敗的原因。

會後,羅吉斯與尼克森、布希商討有關聯合國代表權問題。羅吉斯指出季辛吉的訪問,使聯合國的表決蒙上陰影,「這幾乎使我們看來像個呆瓜,在我們之間最重要的一個議題即將表決之際到北京去。」尼克森於是指示季辛吉要在 26 日下午聯大投票後再返抵華府。

10 月 18 日,第 26 屆聯大開始關於中國代表權的專題辯論。周書楷率領中華民國代表團不休不眠,爭取票數。布希也高舉普遍化和實際化的原則,力主中華民國對一千四百多萬人民實施有效的控制,不應被蠻橫地排除在一個致力和平的國際論壇之外,更何況會籍與否和臺灣、中國爭執的解決根本不相干。

1971 年 10 月 25 日下午,聯大準備就「兩阿提案」進行表決,沙烏地阿拉伯代表首先動議將該提案推遲一天表決,以此為臺灣爭取時間。大會主席印尼藉馬利克裁定立即就沙烏地阿拉伯提案進行表決,該提案很快遭到大會否決。隨後,布什提出動議,要求先行表決美日等國在 10 月 22 日提出的「修正的重要問題案」。

大會通過了這一程序動議,美國代表擊掌慶賀。晚上 21 時 47 分,聯大開始唱名表決「修正的重要問題案」。結果是 55 票贊成、59 票反對、15 票棄權。這樣,美國為保衛中華民國在聯合國的席位而設置的唯一一道防線被沖垮。

出乎意料的是,除盧森堡、葡萄牙和希臘外,美國其他所有的北約盟友都投了反對票或者棄權票,阿拉伯與非州國家也大批倒戈,使得這一提案以 4 票之差遭到否決。接着,大會就沙烏地阿拉伯修正案進行表決,這項提案主張「一中一臺」,但沒有獲得多數國家支持。美國此時進行了最後一搏,提議阿案的「恢復中華人民共和國合法權利」與排除蔣介石集團代表這兩段分開表決,但這個提議也以 51 票贊成,61 票反對,17 票棄權而告失敗。

對這一結果,蔣介石不是沒有考慮到,他早已向周書楷下達做最壞打算的指示。

搶在阿案表決前,周書楷臉色鐵青,走向講臺,當場宣佈中華民國退出聯合國,隨後率領代表團全體團員魚貫走出會場。布希從他的座位起身,追上周書楷,「以手環抱其肩膀」。接着,聯合國大會以 76 票贊成、35 票反對、17 票棄權的壓倒多數通過第 2758 號決議,決定「恢復中華人民共和國之所有權利,承認其政府為中國出席聯合國組織之唯一合法代表,並立即驅逐在聯合國及一切與有連繫之組織內非法占據席位之蔣介石代表。」

1971年,周書楷黯然帶領中華民國代表們,退出聯合國。

美國的「雙重代表權案」還沒有來得及付諸表決,就已成了廢案,這是聯合國成立以後美國遭受的一次「最慘重的失敗」。但是,第 2758 號決議並未改變「臺灣地位未定」的狀況,該決議並未涉及臺灣是否為中華人民共和國的一部分。

10 月 26 日下午,蔣介石發表「告全國同胞書」,宣布「我們本漢賊不兩立之立場,及維護憲章之尊嚴,已在該案交付表決之前,宣布退出我國所參與締造的聯合國。」他說:「我們國家的命運不操在聯合國,而操在我們自己手中」。這個聲明給臺灣民眾留下了蔣介石因「漢賊不兩立」而主動退出聯合國的錯誤印像,其實,中華民國不退出,也是會被趕出聯合國的。事後,蔣介石反省退聯一事,把責任都歸罪於尼克森,「此次退出聯合國之戰,乃是為美尼,而不是為共匪。」

10 月 29 日,周書楷和沈劍虹在華府拜會季辛吉,討論聯合國投票結果。季辛吉不得不承認:「當然本人之赴中國大陸對嗣後之發展有其影響。」沈劍虹立刻追問:「閣下所稱赴匪區之行對嗣後之發展有其影響,是否意味閣下對此次投票之結果並不驚訝?」季辛吉做賊心虛,意識到自己說漏了嘴:「如今痛定思痛,美國此次維護貴國地位之失敗主要在於戰術錯誤…本人事後檢討深自慚愧,未能親自督導戰術之採用。吾人在外交方面確已努力,但尚有其他方式可用而未用…而聯合國之內種種下流方法很多,要阻止投票自可辦到。及余獲悉週一晚進行投票而竟失敗,余痛恨不已。」

季辛吉接着大罵布希無能。多年後,布希公開指責季辛吉是臺灣受辱退會的始作俑者,他抱怨說:「我很難理解的是,亨利(季辛吉)告訴我,他對臺灣案表決的結果『失望』…我們在紐約說一套,在華府做另一套,這樣的結果是無可避免的。」

從 1969 年到 1972 年,尼克森政府在維持與中華民國的外交關係同時,積極開拓與中華人民共和國談判的管道,美國實際上實行的是「一中兩府」政策。

1971 年 7 月 季辛吉首次訪問北京到 1972 年 2 月尼克森簽訂「上海公報」,季辛吉和尼克森對中國的五大秘密承諾,徹底改變了美國對臺政策的框架,而中華民國在聯合國的席位就成為這個改變的第一個犧牲品。

雖然尼克森為了安撫國內選民,他必須創造關心臺灣的表象,但他和季辛吉都不擔心中華民國的死活,或認真思考臺灣人民的意願。尼克森改變對臺政策,不顧蔣介石的妥協,放棄實施「兩個中國」政策的機會,封殺了臺灣的外交空間,直接導致中華民國被驅趕出聯合國。

尼克森改變對臺政策,不顧蔣介石的妥協,放棄實施「兩個中國」政策的機會,封殺了臺灣的外交空間,直接導致中華民國被驅趕出聯合國。
本文原刊於風傳媒,文字經作者修改後,授權轉載於故事,原文:〈汪浩觀點:中華民國為什麼被迫退出聯合國?〉
汪 浩

汪 浩

北京大學國際法學士,牛津大學國際關係博士,業餘的現代史研究者
汪 浩

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