蔣介石為什麼在乎釣魚臺?

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1971 年 11 月美國參議院批准「歸還沖繩協議」時,美國國務院曾公開聲明,雖然美國把釣魚臺的施政權返還給日本,但對於日本、中國、臺灣的主權主張,美國採取中立立場,當年美國此一宣示乃是蔣介石與美國反覆交涉的結果,而毛澤東卻並不在乎釣魚臺的主權之爭。

《舊金山和約》是第二次大戰結束後,大部份同盟國成員與日本簽訂的和平條約,於 1952 年 4 月生效。其中第三條,規定北緯 29 度線以南,東經 124 度 40 分以東之島嶼交由聯合國託管,而美國為唯一託管當局,釣魚臺列嶼即在此區域之邊緣。

1952 年 2 月 29 日,美國託管當局發布第 68 號令「琉球政府章典」,1953 年 12 月 25 日,又發布第 27 號令「琉球列島的地理界限」,將釣魚臺列嶼劃入其託管範圍。

1969 年 11 月 21 日,尼克森總統與佐藤榮作首相發表公報指出,美日兩國將為 1972 年實現琉球「復歸」日本之安排立即進行商討。簡而言之,沖繩和釣魚臺在戰後被美國託管,美國最終同意還給日本。

由於冷戰之下的政治角力,中華民國和中華人民共和國都不是《舊金山和約》的締約國。

為了維護自身的權益,中華民國在 1952 年 4 月的稍後與日本簽訂了《中日和平條約》,並趕在同年 8 月生效,簽訂此條約的用意在於承認《舊金山和約》的實際效力,但《中日和平條約》並沒有提及釣魚臺主權問題。

1953 年12月美國正式將釣魚臺列嶼劃入其託管範圍,但一直到 1970 年間,中華民國從未對美國託管釣魚臺提出過正式法律抗爭。

直到 1970 年間,中華民國從未對美國託管釣魚臺提出過正式法律抗爭。釣魚臺列嶼(日本稱之為「尖閣列島」,中華人民共和國稱之為「釣魚島及其附屬島嶼」)地理位置圖,紅圈內的藍點為釣魚臺,黃點為黃尾嶼,紅點為赤尾嶼。(Source: by Jackopoid, via Wikimedia)

1969 年 8 月 2 日,美國國務卿羅傑斯訪臺,在日月潭向蔣介石報告琉球未來地位問題,因《美日安保條約》將於 1970 年期滿,美日雙方均盼能利用自動延長條款使此約屆時能自動延長。

而關於琉球歸還問題,美日兩國希望有一共同的「意願聲明」,以便使日本國會易於通過安保條約自動延長案。對於美國準備把琉球歸還日本,蔣是接受的。在這場會談當中,兩人完全沒有提及釣魚臺主權問題。

11 月 21 日,尼克森總統與佐藤榮作首相發表公報中指出,美日兩國將為1972 年實現琉球「復歸」日本之安排立即進行商討。

22 日,蔣介石聽取日本駐華大使板垣修報告日美交涉經過,23 日,蔣研究修正外交部聲明稿,並在當天日記中寫道「我政府亦發其未經應備程式而遽予決定,引以為憾之聲明,以保留將來對於琉球問題之權利」,之後的中華民國外交部聲明仍未明確提及釣魚臺的主權問題,也未將釣魚臺法律地位與琉球法律地位作切割。

釣魚臺主權問題會引起國際間的重視,應從 1968 年春談起,此時臺美日開始聯合研究東海海底的石油資源,聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會在經過探測後,認為釣魚臺週遭海域可能蘊藏石油及天然氣,當時中華民國外交部援引《大陸礁層公約》與美國石油公司洽商合作開採油礦。

1970 年 4 月 4 日蔣介石與駐日大使彭孟緝談臺美日應合作開採在東海海底之油礦,並與琉球訂軍事聯盟密約。4 月 17 日,蔣介石指示蔣經國訪美日二國,商談「油礦合作方針」,但是,蔣經國與美日二國的討論並沒有實質成果,也未提及釣魚臺主權問題。

5 月 13 日,蔣介石在國民黨中常會上指示「聯合國大陸礁層公約,應早日批准,以確保我國權益。至釣魚臺有關問題,待日後再行研究可也。

可見,1968 年至 1970 年中,中華民國政府雖然開始注意到釣魚臺,但對於釣魚臺主權應該採取何種立場,並無明確定位,而是試圖敦促美日聯合開採東海石油。

1968 年至 1970 年中,中華民國政府雖然開始注意到釣魚臺,但對於釣魚臺主權應該採取何種立場,並無明確定位,而是試圖敦促美日聯合開採東海石油。(Source: by BehBeh, via Wikimedia)

最先對釣魚臺主權發聲的,則是日本,1970 年 8 月 10 日,日本對釣魚臺海底資源主權問題,提出異議,蔣介石才注意到:「日本聲明其尖閣島為琉球所統屬,反對我與美合作探測該區海底之油礦之事」,他以為「中美對尖閣島海底探測油礦已經簽字,日本不敢再提異議。」

但是,8 月 14 日,經過與決策高層討論,蔣介石首次提出:

「尖閣島主權問題,我國不僅沒有放棄,即琉球主權問題,在歷史上任何政府亦未有承認其為日本的。而且在第二次世界大戰日本投降時,已明確承認其所有外島皆已放棄之事實,以我國政府為和鄰敦睦之宗旨,故從未提及主權問題。為此一小島郡之爭執免傷和氣而已。但中國政府與四百年來之歷史,並未以此為日本之主權,亦從未見有條約之規定也。」

26 日,外交部長魏道明在蔣介石的要求下,向蔣呈報了「關於尖閣群島之資料」的說帖,為以後臺灣對美日交涉確定了方略。

1970 年 9 月 2 日,日本對中華民國以尖閣列島之大陸礁層油礦區給予美國海灣石油公司一事,甚為重視,決定透過板垣修大使申述:1. 尖閣列島係琉球諸島之一部。2. 中華民國政府對該列島周圍之大陸礁層片面主張海底資源開發權,係違反國際法之通念,並同時提議以外交途徑解決此一問題。

蔣在日記中也一連幾天都有記述他的想法與決定。9 月 11 日:他說「尖閣群島與大陸礁層問題,先解決礁層為我所有,而島的主權問題暫不提及,但對美國,應聲明琉球問題,中國不同意,其未經中美協議而歸還日本,我保留發言權。」

在國務卿羅傑斯通報後一年多,蔣才要對美聲明,似乎為時太晚。9 月 12 日上午,蔣與決策高層商討大陸礁層問題與釣魚臺主權問題,予以裁定,當天日記內容為:

「大陸礁層探油問題,我決批准予美公司協約,以我測度判斷,美恐歸還琉球後,日將獨占大陸油礦,為美後患更大也。」

「釣魚台群島對我國防有關,故不能承認其為屬於琉球範圍之內也。」

本日擬定釣魚台主權政策:「甲、大陸礁層全由我所有權。乙、釣魚島陸地不予爭執,以不承認為日本所有權,作為懸案。」從此,蔣才正式將釣魚臺法律地位與琉球法律地位作切割。

1970 年 9 月 10 日,美國國務院公開宣佈釣魚臺將依尼克森/佐藤協議,交給日本管轄,但任何主權的爭執應由有關各方解決。

9 月 17 日,中華民國駐美大使周書楷向美國國務院口頭聲明,首次將「釣魚臺列嶼」與「琉球群島」切割,強調「中國政府無法接受日本對於釣魚臺列嶼之主權主張。甚盼美國政府對中華民國政府有關此項問題之立場能有充分注意。」

10 月間,日本政府照會臺灣,尖閣群島的主權沒有談判的餘地。蔣介石認為「考慮釣魚台群島主權問題不談為宜」,並在 12 月 7 日的日記中紀錄其心得:「釣魚臺群島案主權問題此事不談為宜,否則徒被共匪利用離間。但中美間油約合同不能放棄。」

看來蔣當時並不想談釣魚臺主權問題,但是突然於 1971 年春興起的「保釣運動」,打亂了蔣介石的原定方針。

蔣介石在日記中紀錄:「釣魚臺群島案主權問題此事不談為宜,否則徒被共匪利用離間。」看來蔣當時並不想談釣魚臺主權問題,但是突然於 1971 年春興起的「保釣運動」,打亂了蔣介石的原定方針。(Source)

1971 年 3 月 10 日,臺灣旅美學人五百多人上書請求政府維護釣魚臺主權及大陸礁層資源權益。3 日 15 日,周書楷奉蔣介石指示面見國務院助理國務卿葛林,說明釣魚臺的法律地位和中華民國的主張。

周強調「鑒於此事目前已成為我海內外同胞,尤其在美之知識分子,包括年長有地位之學人,以及從事科學工程研究人士等之高度敏感問題,而共匪復趁火打劫,擬利用此事件造成一反日反美運動,故亟盼美方能瞭解我國立場助我平息此事,毋為共匪所乘」。

葛林認為美當時係根據《舊金山和約》規定管理琉球,今美既決定將琉球交復日本,釣魚臺自當一併歸還。至於釣魚臺主權問題,葛林則丟給臺、日雙方自行解決:

「所謂歸還未必即謂其主權屬日,主權問題仍可由中日雙方談判解決,如談判不成,再研究由第三國調解或尋求國際仲裁等其他途徑解決,此為美之立場。」

美國國務院助理國務卿葛林(Marshall Green)認為,美當時係根據《舊金山和約》規定管理琉球,今美既決定將琉球交復日本,釣魚臺自當一併歸還。至於釣魚臺主權問題,葛林則丟給臺、日雙方自行解決。(Source)

3 月 18 日,蔣介石對旅美學人忠愛國家,表示佩慰,指示總統府秘書長張羣說明釣魚臺案,政府維護領土主權,立場堅定,寸土必爭,並請海外學人,信任政府,共赴時艱。

4 月 7 日,蔣介石決定關於釣魚臺政策與處理方針:

「甲、該列島之主權在歷史與地理上而言,其屬於臺灣省的乃無問題,亦無可爭辯;乙、事實上現為美軍所占領,其歸屬何國當有,美國定之;丙、如其臨時交約日本國,則我應提交國際法庭,以法律解決之;丁、此事不可能以軍事解決,以我此時無此能力駐防該列島。如我兵力分散,則徒為共匪所乘,我現有基地且將不保矣。我之國策應以光復大陸拯救同胞為第一。」

隔日,蔣介石囑周書楷見尼克森,說明釣魚臺對臺灣至為切要,促請其無論如何中華民國主權應予尊重,但尼克森敷衍了事。

4 月 16 日,臺北各大專院校僑生數百人,聚集在美國駐臺大使館前,抗議美國對釣魚臺問題所採的措施,蔣介石警覺僑生為釣魚臺示威遊行「此為二十年來所未有之事」,他指導蔣經國「作最後警告之準備文告大意」。

5 月 3 日,蔣介石不尋常的接見美國政府貿易代表甘迺迪大使,希望透過甘迺迪向尼克森施加壓力。

白宮於 6 月 9 日回覆甘迺迪:「尼克森對日有關尖閣群島的決定及諸多承諾已深,無法撤回」。甘迺迪把美方決定告訴蔣經國,蔣經國於是要求美國在交還琉球給日本時,明確聲明釣魚臺的最終地位未確定,應由有關各方解決,蔣經國的要求,實際上被美國最後採納。

美國與日本即將於 1971 年 6 月 17 日簽署「歸還沖繩協議」,蔣介石聞之甚為不平:「審定外交部對釣魚臺聲明稿,感精神不振,為國憂慮」(11 日日記)。該聲明稿指出:「中華民國政府根據保衛國土之神聖義務,在任何情形之下,絕不能放棄尺寸領土之主權。」

6 月 14 日,日本愛知外相約見彭孟緝大使,愛知告訴彭,關於尖閣諸島問題,美國政府極為關心,「美國政府希望中、日、美三國間不因此而發生摩擦,美國政府認為並不因尖閣諸島之關係而損及中日雙方之領土權,對有關尖閣諸島之法律立場亦無絲毫影響」。

愛知說「日政府有關尖閣諸島問題之立場無改變,並希望不因此而損及中日兩國間之友好」,彭大使答:「我政府有關釣魚台列嶼之立場日政府應已明瞭」,雙方談話似無交集。

6 月 17 日,美日簽訂條約當日,蔣介石復與蔣經國談釣魚臺問題,指「美國巳促日本與我商談」。

7 月 8 日,就在季辛吉到達北京密秘訪問的前一天,蔣經國接見美國大使馬康衛,蔣經國指出,釣魚臺問題造成中華民國「內部嚴重問題」,特別是「因為中共開始利用情勢,在海外華人之間煽動,製造麻煩」,至此,蔣經國提出釣魚臺主權之爭,本質上是國共爭奪代表海內外華人的合法性問題,這又與同時發生的聯合國中國代表權問題絞在了一起。

1971 年 11 月,美國參議院批准「歸還沖繩協議」時,美國國務院就公開主張,雖然把釣魚臺的施政權返還給日本,但是對於日本、中國、臺灣的主權主張,美國採取中立立場。

該月 30 日,中華民國外交部長周書楷最後一次同季辛吉面談釣魚臺。周表示,對於這些島嶼,中華民國在內政上有困難,北京想在臺灣製造反美運動,所以他請季辛吉讓日本對釣魚臺保持安靜。

季辛吉問:「你們不要索回釣魚臺,你們只要日本避免大肆聲張,是這樣嗎?」周回答:「對,就是這樣。」由此可見,蔣看出中共想要藉由釣魚臺問題來製造臺美間的矛盾,蔣其實願意就此了結釣魚臺問題,以減少臺美日之間的紛爭。

美國國家安全顧問季辛吉(Henry Kissinger)問:「你們不要索回釣魚臺,你們只要日本避免大肆聲張,是這樣嗎?」中華民國駐美大使周書楷回答:「對,就是這樣。」可見,蔣介石其實願意就此了結釣魚臺問題,以減少臺美日之間的紛爭。(Source)

在季辛吉於 1971 年的 7 月和 10 月兩次訪問北京後,中華民國在 10 月 25 日被迫退出了聯合國。

當時,臺灣與美國、日本這兩個最重要盟國的關係岌岌可危,蔣介石不希望因為釣魚臺再與美日關係搞僵。同時,毛澤東正在期待尼克森訪問北京,把蔣介石的美、日兩個盟友搶過來,所以他也不要因為釣魚臺而與美日搞僵,國際政治就是如此的詭異。

因為冷戰政治角力,中華人民共和國不是《舊金山和約》的締約國,所以,中國是不承認《舊金山和約》的。

但是從 1953 年到 1970 年之間,中國從未對美國託管釣魚臺列嶼提出過正式和明確的法律抗爭,在 1950 和 1960 年代,中國甚至支持琉球居民反對美國託管、要求回歸日本。

1970 年尾,中國才「發現」釣魚臺的主權歸屬有問題,1970 年 12 月 3 日,北京新華社發表題為「美日反動派陰謀掠奪中朝海底資源」的文章,譴責日蔣勾結,妄圖把屬於中國的釣魚臺劃入日本版圖。

1953 年到 1970 年之間,中國從未對美國託管釣魚臺列嶼提出過正式和明確的法律抗爭。1970 年尾,中國才「發現」釣魚臺的主權歸屬有問題。(Source: by my.chemical.romance, via Flickr)

1971 年 6 月,美日簽署「歸還沖繩協議」前後,美臺港華人的「保釣運動」風起雲湧,中華民國為了釣魚臺的主權與美日兩國進行了反復的交涉和抗爭,但是中國外交部一直到 1971 年 12 月 30 日才發表聲明:「美,日兩國政府在『歸還沖繩協議』中,把我國釣魚島等島嶼列入『歸還區域』,完全是非法的,這絲毫不能改變中華人民共和國對釣魚島的領土主權」,為什麼中國的抗議姍姍來遲和軟弱無力呢?

1971 年 7 月 9 – 11 日,季辛吉在北京與周恩來會談 17 多個小時,周恩來一次也沒有提起釣魚臺問題。

周首先關注的是日本在美軍從臺灣撤出後對臺灣所帶來的威脅,他向季辛吉指出:如果美國從東亞地區撤軍,勢必首先鞏固日本的軍事和經濟地位,使日本成為美國在遠東控制亞洲國家的先鋒。

對此問題,季辛吉有備而來:「在對待日本的問題上,你們的利益和我們的非常相近。我們都不願意看到日本重新高度軍事化。… 所以,我們不是在利用日本對付你們,那麼做對我們雙方都很危險。」

雖然 7 月 9 日當晚的中美會談持續到 11 時 20 分才結束,周恩來還是連夜去向毛澤東匯報。

當匯報到日本問題時,毛澤東指示:「要給季辛吉吹天下大亂,形勢大好,不要老談具體問題。我們準備美國、蘇聯、日本一起來瓜分中國,我們就是在這個基礎上邀請他來的。」由此可見,毛澤東所關心的是大國戰略問題,他對釣魚臺毫不在乎。

隔日,周恩來再次提出美國軍事佈署的問題,周指出,若美國先從臺灣撤出部份軍隊,蔣介石一旦覺得美國靠不住,就會去找日本,而日本也認為臺灣在它的安全範圍內,因此「臺灣問題不是一個孤立的問題,而是同承認中華人民共和國相聯繫,還同其他所有國家與中國的關係相聯繫。」

周恩來是要離間美國與日本的關係。7 月 11 日,季辛吉臨行前,周恩來再次提到了日本,他要美國承諾,在美軍撤離臺灣之前不能讓日本的軍事力量進駐臺灣,控制日本不參與「臺灣獨立運動」。

對此,季辛吉承諾「只要在我們能夠控制日本的程度之內,我們將反對它這麼做。」當天,中共中央政治局召開會議,研究中美會談後各方面可能發生的情況。

四個月之後,季辛吉在 10 月 20 日第二次訪問北京,周恩來同他舉行了 10 次、大約 25 個小時的磋商,但周恩來還是沒提釣魚臺問題,當時,美國參議院正在討論批准「歸還沖繩協議」。

周恩來在意的仍是日本在美國撤軍後是否會借機派遣軍事力量進駐臺灣、取代美國的角色。季辛吉表示,美國反對日本派兵進駐臺灣,而且在防止日本軍事擴張方面同中國有著共同的利益和立場。

但周恩來不只擔心日本對臺灣在軍事上的影響,更擔心在政治和經濟上的影響,他向季辛吉舉出日本各界同臺灣軍政要員之間的接觸,表達了對日本有意將臺灣變為附屬國的擔憂。

利用中國領導人的這份擔心,為美國延緩撤軍尋找藉口,是尼克森和季辛吉早在 1971 年 7 月就已經議定的談判策略,在這次會談中,周恩來對日本勢力影響台灣的擔憂,確實為季辛吉施展這種策略提供了機會。

1972 年 2 月,尼克森在與毛澤東進行歷史性會面時提到:

「讓日本實現中立、毫無防衛能力更好,還是在一段時間裡讓日本與美國保持某種關係更好?我知道,我們對此有分歧。以哲學的觀點而論,我的觀點是,在國際關係中是無所謂好的選擇的。但有一點是肯定的;我們不可能留下任何真空地帶,因為在這些真空地帶,肯定會有人乘虛而入。」

聽尼克森誇誇其談,毛澤東只簡單地回答:「我們也不會威脅日本和南朝鮮」,就不願繼續談了。

1972 年 9 月 27 日,在中日談判建交的首腦會議上,田中角榮首相問周恩來:「關於尖閣列島您怎麼看?」

周恩來答:「這個問題,現在談不好。因為發現了石油,這個成了問題。如果沒有發現石油,臺灣也好美國也好,都不會把它當作問題」,所以中國也不想把它當作問題,於是,兩人同意「以後再說」。

周恩來明明知道,該年稍早的 5 月 15 日美國結束對琉球(包括釣魚臺列嶼)的託管,交還給日本,可是當時周恩來為什麼不對田中理直氣壯的說「釣魚臺是中國的固有領土,還我釣魚臺」?

可見,毛澤東與周恩來為了贏得美日的外交承認、拔掉臺灣的兩個最重要的盟友,並不願意在釣魚臺問題上糾纏,根本沒有「領土主權,寸土必爭」。

毛澤東(左)與周恩來(右)為了贏得美日的外交承認、拔掉臺灣的兩個最重要的盟友,並不願意在釣魚臺問題上糾纏,根本沒有「領土主權,寸土必爭」。(Source)
本文原刊於風傳媒,文字經作者修改後,授權轉載於故事,原文:〈汪浩觀點:蔣介石為什麼在乎釣魚臺?〉
汪 浩

汪 浩

北京大學國際法學士,牛津大學國際關係博士,業餘的現代史研究者
汪 浩