攻擊菁英、收編媒體、擁抱群眾——一名政治素人如何摧毀了秘魯的民主

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作者:史蒂文・李維茲基(Steven Levitsky)、丹尼爾・齊布拉特(Daniel Ziblatt)▎譯者:李建興

祕魯的藤森並沒有打算當個獨裁者。他根本沒打算當總統。身為日裔的野雞大學校長,藤森在 1990 年原本希望競選參議員。沒有政黨願意提名他,他就組黨提名自己。因為資金不足,他參加總統競選只是為了選參議員吸引宣傳。

但 1990 是嚴重危機的一年。祕魯的經濟崩潰成超級通膨,有個稱作光明之路的毛派游擊隊集團,1980 年成立以來的殘暴作亂已殺害了幾萬人,正逼近首都利馬。

祕魯人民厭惡建制派政黨。為了反抗,許多人投向以「像你一樣的總統」為競選口號的政治素人。藤森在民調中意外崛起。他震撼祕魯政壇獲得第二名,有資格和該國最紅的小說家馬力歐.尤薩(Mario Vargas Llosa)進入第二輪投票。

祕魯人民欣賞後來贏得諾貝爾文學獎的尤薩。幾乎整個體制──政客、媒體、商界領袖──都支持尤薩,但祕魯平民認為他對似乎不在乎人民的精英階級太客氣了。藤森的民粹言論利用這股憤怒,打動許多人相信他是改變的唯一選擇。結果他贏了。

在就職演說中,藤森警告祕魯面臨「共和史上最深刻的危機」。他說,經濟「正在崩潰邊緣」,祕魯社會被「暴力、腐敗、恐怖主義與毒品販運撕裂了」。藤森誓言「把祕魯從現狀挖出來,導向更好的命運」。他深信國家需要大刀闊斧的經濟改革,也必須加強對抗恐怖主義。但他對怎麼做到這些事只有模糊概念。

他也面臨驚人的各種障礙。身為政治素人,藤森在祕魯的傳統權力掮客之中沒什麼朋友。反對黨控制國會,他們任命的人選占據了最高法院。大多數支持尤薩的傳統媒體不信任他。藤森攻擊政治精英一向毫不留情,說他們是正在毀掉國家的寡頭政治者。

這下他發現在選戰中他攻擊與打敗的人仍然控制著許多權力機構。


祕魯前總統藤森(source

藤森出師不利。他上任第一個月國會無法通過任何法案,法院似乎也無法回應日益嚴重的恐怖威脅。藤森不只對複雜的議會政治缺乏經驗,也沒什麼耐心。

如他的某位助手所說,藤森「無法忍受每次想要國會通過法案就邀請參議院議長到總統府的概念」。有時他會吹噓,他寧可靠他的筆記型電腦獨自統治祕魯。

所以藤森沒有跟國會領袖協商,而是痛批他們,說他們是「毫無建樹的騙子」。他攻擊不合作的法官是「豺狼」和「惡棍」。更傷腦筋的是,他開始繞過國會,改用行政命令。政府官員開始抱怨祕魯的憲法「僵化」又「綁手綁腳」,強化了藤森不太在乎民主機制的恐懼。在對商界領袖演講中,藤森問,「我們真的是民主國家嗎?……我覺得很難說是。老實說我們是向來被掌權少數、寡頭政治、派系、說客統治的國家……」

祕魯的建制派驚醒,開始反擊。當藤森繞過法院釋放幾千個因為微罪定罪的囚犯,以騰出空間關恐怖分子,全國法官協會指控他是「無法接受的反民主專制者」。事實上,法院宣稱藤森有幾項命令違憲。不久,批評者固定譴責他是「獨裁者」,媒體也開始把他描繪成日本天皇。到了 1991 年初,有人談到彈劾。在 3 月,新聞雜誌《面具》封面刊出藤森被步槍瞄準的圖,問道「可以罷黜藤森嗎?有人已經在研究憲法了。」

藤森感覺四面楚歌,於是變本加厲。在向商界領袖的演講中,他宣稱,「除非打破殘餘的所有禁忌我才會罷手,它們會一個一個倒下;我們會大膽三倍去打倒阻止國家進步的所有舊高牆。」1991 年 11 月他一口氣送出了 126 項命令請國會批准。命令很過分,包括一些威脅民權的反恐措施。

國會有異議,不只駁回或淡化幾項最重要的命令,還立法限制藤森的權力。於是衝突升高。藤森指控國會被毒販控制,參議院的反應是通過動議以藤森的「道德失能」「撤銷」總統職務。雖然動議在眾議院差了幾票沒過,衝突到了有政府官員擔心「國會會宰掉總統,或總統會宰掉國會」的程度。

結果總統宰了國會。1992 年 4 月 15 日,藤森上電視宣布他要解散國會、廢止憲法。離他意外當選不到兩年,沒機會的局外人已變成暴君。

雖然某些民選煽動者心懷專制藍圖而上任,某些像藤森並沒有。民主崩潰不需要藍圖。反而如祕魯的經驗所示,可能是一連串意外事件──煽動性、打破規範的領袖與受威脅的政治建制派之間不斷升高以牙還牙的結果。

秘魯前總統藤森於2009年4月7日聽取法官審訊 (source)

過程通常從言語開始。煽動者用嚴厲挑釁的話攻擊批評者──當作敵人、顛覆者,甚至恐怖分子。查維茲第一次競選總統時,形容對手是「腐臭豬玀」和「卑劣的寡頭政客」。當上總統後,他稱呼批評者是「敵人」和「叛徒」;藤森把對手和恐怖主義與販毒掛勾;義大利總理貝魯斯柯尼攻擊判決對他不利的法官是「共匪」。

記者也成了目標。厄瓜多總統科雷亞稱媒體是「必須打敗」的「嚴重政敵」。土耳其的艾多根指控記者散播「恐怖主義」。這些攻擊都可能有後果:民眾如果逐漸相信對手跟恐怖主義有關,媒體散播謊言,會比較容易出手對付他們。

攻擊很少到此為止。觀察家雖然經常安慰我們煽動者「說說而已」,不必太認真看待他們說啥,但看看全世界的煽動性領袖就知道許多人後來真的化言語為行動。這是因為煽動者崛起容易讓社會兩極化,製造恐慌、敵意與猜忌的氣氛。新領袖的威脅言論經常有迴力鏢效應。如果媒體感覺受威脅,可能放棄自制與專業標準急欲弱化政府。而反對黨可能判定為了國家好,必須以極端手段──彈劾、群眾示威,甚至政變推翻政府。

阿根廷的裴隆在 1946 年初次當選時,許多對手認為他是法西斯分子。反對黨激進公民聯盟的成員自認是在「反納粹鬥爭」,杯葛裴隆就職典禮。從上任第一天起,他在國會的對手就採取「反對、掣肘與挑釁」策略,甚至呼籲最高法院接管政府。

同樣地,委內瑞拉反對黨曾要求最高法院指派一批精神醫師去判定能否根據「精神失能」把查維茲解除職務。幾家大報和電視台都支持以非憲法方式推翻他。當然,意圖獨裁者會把這些攻擊解讀為嚴重威脅,反過來變得更加敵意。

前阿根廷總統裴隆(source

他們採取這個步驟也有另一個理由:民主是折騰的工作。家族企業和軍隊或許能靠命令統治,但民主制度需要談判、妥協與讓步。挫折無可避免,勝利永遠是局部的。

總統提案可能死在國會或被法院阻擋。所有政治人物都對這些限制感到挫折,但是民主人士知道必須接受它們。他們受得了不斷的批評轟炸。但對素人而言,尤其喜歡煽動的人,民主政治經常令人洩氣到無法忍受。對他們而言,制衡感覺好像拘束衣。就像無法忍受每次想通過法案就得跟參議院領袖吃午餐的藤森總統,企圖專制者對日常的民主政治沒什麼耐心。他們就像藤森,想要掙脫。

民選獨裁者如何打破應該要約束他們的民主機制?有些人一擊致命。但更常見對民主的攻擊是慢慢來。對許多公民來說,起初可能沒什麼感覺。畢竟,一直有在辦選舉。反對黨政治人物仍坐在國會裡。獨立報紙仍在發行。民主的侵蝕逐漸發生,通常很緩慢。每一步似乎微不足道──似乎沒什麼真正威脅到民主。

其實,政府顛覆民主的招數經常看似合法:那是國會許可或最高法院判定合憲的。其中許多被採用是偽裝成追求某種正當──甚至值得稱許──的公共目標,像是反貪腐、「淨化」選舉、改善民主體質,或提升國家安全。

要更加了解民選專制者如何溫和地侵蝕制度,想像足球賽會有幫助。為了集中權力,企圖專制者必須有裁判支持,排除至少對方某些明星球員,改寫遊戲規則以對自己有利,實質上讓整個賽局不利於對手。

有裁判支持你永遠是好事。現代國家的各種機構有權威調查並懲罰胡作非為的官員與公民。包括司法體系、執法單位和情報、稅捐、監管機關。在民主國家,這些機構設計成扮演中立仲裁者。所以對企圖專制者,司法與執法單位既是挑戰也是機會。

如果他們維持獨立,可能拆穿與懲罰政府濫權。畢竟防止弊端是裁判的工作。但如果這些機構被親信控制,他們可以幫助達成意圖獨裁者的目標,保護政府免於可能導致失去權力的調查和犯罪起訴。總統可能犯法、威脅公民的權利、甚至違憲卻不必擔心這些濫權被調查或譴責。控制法院和執法單位之後,政府可以為所欲為。

搞定裁判給政府的不只是一面盾牌。它也是個強力武器,讓政府能選擇性執法,懲罰對手同時保護盟友。稅捐機關可能被用來瞄準政敵、商人和媒體。警察可以鎮壓反對黨抗議,同時容忍挺政府惡徒的暴力行為。情報單位可以用來監視批評者挖掘可勒索的材料。

最常見的,搞定裁判的做法是悄悄開除公務員與其他非黨派官員,用親信取代他們。例如在匈牙利,奧班總理在 2010 年重新掌權之後,往名義上獨立的檢察署、國家稽查局、監察部、中央統計局和憲法法庭安插同黨盟友。

無法輕易清洗的機構可能以其他方法被隱晦地挾持。沒有比藤森的「情報顧問」弗拉迪米洛.蒙特西諾斯(Vladimiro Montesinos)更擅長這種事的人了。在蒙特西諾斯指示下,祕魯的國家情報局盜錄了幾百個行賄或收賄、上妓院或涉及其他違法活動的反對黨政客、法官、國會議員、商人、記者和編輯──然後用影片勒索他們。

他也持續賄賂三位最高法院法官、兩位憲法法庭成員,和「多到嚇人的」法官與檢察官,按月送錢到他們家裡。這一切都是私下進行;表面上,祕魯的司法體系運作正常。但在私底下,蒙特西諾斯幫藤森集中權力。

秘魯前總統藤森之下的情報部門主管蒙特西諾斯(source

無法收買的法官可能成為彈劾目標。裴隆在 1946 年上台時,阿根廷最高法院的五人中有四個是保守派對手,其中一個說他是法西斯分子。

因為擔心法院向來駁回挺勞工的法案,裴隆在國會的盟友以瀆職為由彈劾了三位法官(第四個在被彈劾前辭職)。裴隆隨即指派四個親信,法院再也不會反對他。同樣地,1997 年當祕魯的憲法法庭威脅阻止藤森總統競選第三任,藤森的國會盟友彈劾了七位法官中的三人──理由是,因為宣稱藤森企圖迴避憲法任期限制「違憲」,他們自己也違反了憲法。

無法除掉獨立法官的政府可能透過安插人馬繞過他們。例如在匈牙利,奧班政府把憲法法院名額從八人擴充到十五人,改變提名規則以便執政的青民盟能一手指定新法官,然後用親信填補新職位。

在波蘭,執政的法律與正義黨在 2005 到 2007 年間有幾項提案被全國最高的憲法事務機構──憲法法庭阻擋。該黨在 2015 年重新上台後,設法避免未來的類似失敗。

當時,十五人的憲法法庭有兩個空缺,有三人是即將屆滿的國會通過但尚未宣誓就職。法律與正義黨新政府以可能違憲的手段,拒絕讓那三人宣誓,改任命自己的五位新法官。安全起見,它又通過法律規定所有拘束性的憲法法庭判決要有三分之二多數同意。這等於給政府盟友在法庭內的否決權,限制了法庭獨立制衡政府權力的能力。

搞定裁判的最極端方法是全面摧毀法院成立新的。1999 年,查維茲政府召開選舉一個修憲議會,違反先前最高法院裁決,給了自己解散所有其他國家機構的權力,包括法院。最高法院擔心自己的存亡,默許裁定此舉合憲。最高法院主席索沙(Cecilia Sosa)辭職,宣稱法院「為了避免被暗殺而自殺。但是結果一樣。它已經死了。」

兩個月後,最高法院被解散,以新的司法最高法院取代。然而,連那樣都不足以確保司法體系服從,所以在 2004 年,查維茲政府把最高法院從二十人擴充為三十二人,用「革命派」親信填補新職位。結果有效。接下來的九年間,最高法院沒有任何判決違逆政府。

在每個案例中,民主遊戲的裁判都被政府收編,提供現任者既有對抗違憲質疑的護盾,又有強大而且「合法」的武器用來攻擊對手。

一旦搞定裁判之後,民選獨裁者就能對付他們的敵人。大多數當代獨裁國家並未抹消所有異議的痕跡,就像法西斯義大利的墨索里尼或共產古巴的卡斯楚那樣。但是許多人努力確保關鍵選手──能夠真正傷害政府的任何人──被排擠、阻撓或收買而故意放水。關鍵選手可能包括對手政客、資助反對黨的商界領袖、大型媒體,在某些案例中,還有享有某種公共道德地位的宗教或文化人物。

應付潛在對手最簡單的辦法就是收買他們。大多數民選獨裁者一開始提供頂尖政商媒體人物擔任公職、恩惠、利益或直接賄賂以交換他們的支持,至少要閉嘴保持中立。

合作的媒體可能獲得接近總統的特權,而友善的商界領袖可能獲得暴利特許權或承包政府標案。藤森政府很擅長收買批評者,尤其是媒體人。到了九〇年代末期,每家主要電視台、幾家報社,還有流行八卦小報都收政府的錢。蒙特西諾斯付四號頻道老闆大約一千兩百萬美元交換簽訂「契約」讓蒙特西諾斯能控制電視台的新聞節目。

五號頻道的大股東收到蒙特西諾斯的九百萬美元,九號頻道的大股東拿到五萬美元以交換開除兩個知名的調查記者。在 1999 年底的對話影片中,蒙特西諾斯聲稱電視台的大頭們「現在都聽話了……我們讓他們簽了文件之類的……所有人,乖乖的。每天,我會在十二點半開會……我們規畫晚間新聞播什麼。」

本文摘自時報出版《民主國家如何死亡:歷史所揭示的我們的未來》:

許多國家的民粹政府和極端勢力抬頭,難道民主國家要滅亡了?看似健康的民主國家又是如何陷入專制的?

作者從政治學與歷史分析美國國內外民主危機:主張民主國家並不是因為一個人的衝動而毀滅,而是在黨派惡鬥的過程中,長期忽略規範慢慢被削弱。

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