社會福利的崩盤如何拖垮了1980年代的荷蘭經濟

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作者:陳亮宇

@說明:20世紀初,荷蘭婦女在成衣工廠操作縫紉機的畫面。(圖片來源:Vrouwen aan het werk in een naaiatelier van de confectiekledingfabriek "N.V....,@超連結http://www.geheugenvannederland.nl/?/nl/items/SFA03:SFA001005693)
@說明:二十世紀初,荷蘭婦女在成衣工廠操作縫紉機的畫面。(圖片來源:Vrouwen aan het werk in een naaiatelier van de confectiekledingfabriek “N.V….

荷事生非曾在荷蘭能源知識家:天然氣篇裡提過「荷蘭病」這個概念,描述 1970 至 1980 年代之間,荷蘭由於大量出口天然氣,累積不少貿易順差,但同時也導致國內產業退化、產品出口量下跌、失業率上升、政府社福與財政負擔加重等問題。

但由於當時文章主軸在介紹荷蘭的天然氣資源,對於荷蘭從「荷蘭病」恢復的過程沒能著墨太多。所以,我們現在就來好好探討「荷蘭病」的原由,以及荷蘭又如何從中康復。

事實上,荷蘭罹患「荷蘭病」的原因,並不單只是出口自然資源而已,還有幾項重要因素,像是為了建設福利國家體系帶來的影響。患病以後,荷蘭全國上下耗費了將近二十年光陰,才逐漸擺脫相關症狀,甚至還曾在二十一世紀前後,創造出一段受到國際矚目的「荷蘭奇蹟」(Dutch miracle)。

在這篇文章裡,我將先分享二十世紀以來,荷蘭究竟如何得到「荷蘭病」,以及她的病徵有哪些。在二十世紀的荷蘭病與隨後的荷蘭奇蹟(下)篇中,我則繼續討論當時的荷蘭政府開出哪些藥方來診治,民間又如何配合,才逐漸擺脫「荷蘭病」的問題,甚至達成二十一世紀前後的「荷蘭奇蹟」。

荷蘭病的背景:邁向福利國家之路而種下的病因

在二次世界大戰以前,荷蘭還稱不上是所謂的「福利國家」(welfare states)。直到 1947 年,由社會福利部部長威廉‧德雷斯(Willem Dress)推行給 65 歲以上國民的國家養老津貼,才被視為荷蘭朝向現代福利國家的第一步。往後有好一段時間,民眾都還稱呼這位老部長為「父親德雷斯」(Vadertje Drees),以感念他的貢獻呢!

踏出邁向福利國家的第一步後,荷蘭持續在隨後幾年通過相關立法。例如, 1949 年規劃失業救助保險制度, 1956 年的《老人年金法》(Old-age Pension Act, AOW), 1959 年的《寡婦與孤兒法》(Widows and Orphans Law), 1962 年,正式將提供給雇員的孩童補貼合法化, 1964 年引進就業人士強制的醫療保險制度,以及 1967 年,確立主要的醫療保險制度; 1976 年,更正式通過立法,將提供給身心障礙人士的基本方案納入體制。

這項舉措被視為荷蘭作為福利國家的最後一塊拼圖,且提供的津貼額度相當優渥:上一份工資的 80%。 1988 年時,接受身心障礙津貼的數額,已超過了 80 萬。當然,其中一項原因是,所謂身心障礙或失能(disability)的定義,不只涵蓋生理,也包括因工作壓力產生的心理疾病等等。在 1988 年,31 %的新增失能個案都屬於壓力疾病。

同時,為了解決戰後以來高失業率的問題,荷蘭政府藉由工資的導引政策,技術性地壓低勞工薪資的漲幅,以使雇主能雇用更多人。這個政策不僅大幅降低失業率,對 1950 至 1960 年代荷蘭戰後經濟的復甦貢獻也很大。一批從土耳其與摩洛哥等國家前來的勞動人口,則被以「外籍勞工」之名義雇用,從事許多社會底層的工作,可見此時期的經濟成長需求相當高。

此外還值得一提的是,由於德國納粹在二戰時期的占領,荷蘭婦女並不像如美國或英國的女性一樣,會待在工廠裡支持戰時生產。影響所及,荷蘭戰後的婦女就業率,幾乎是歐洲國家中最低的一個。甚者,婚姻也常意味著工作合約的終止。直到 1973 年,荷蘭才通過一項立法案,禁止雇主以婚姻或懷孕之理由解雇婦女。

於是,不過二十年光景,荷蘭的社會福利體系,就從原先不起眼的小國,擠進「福利國家」的大國之列。像是在 1953 年,荷蘭社會保險支付只佔國民淨收入(net national income, NNI)的5%。而 1960 到 70 年代採行相關政策以來,社會保險支付持續增加,在 1970 年已佔了國民淨收入的 15%,更在 1983 年來到 24%的高峰。

不過,前述荷蘭社福體系的政策方案,都是在經濟成長,以及就業率不低的年代中逐步引進的。因此,社會上僅有相對較少數的人需要請領保險金或津貼。然而,全世界在1973年經歷第一次石油危機之後,荷蘭國內經濟成長趨緩,失業率逐漸增加,越來越多民眾需要仰賴相關社福體系支持,飛漲的津貼申請人數和支付金額,衝擊到建制不久的社福體系。

尷尬的是,雖然荷蘭政府需要越來越多稅收,來提供他們原先承諾給予民眾的津貼,但直到 1970 年代以前,荷蘭的稅收制度,並未實質跟隨社會保險費用的利率而改變,也種下往後荷蘭病的因子。

@說明:1956年時,時任荷蘭首相與工黨領袖的Willem Drees,現身在荷蘭動物黨於海牙的一場會議,受到民眾的熱烈歡迎。(圖片來源:@超連結:https://marcusampe.wordpress.com/page/50/?app-download=windowsphone)
1956 年時,時任荷蘭首相與工黨領袖的 Willem Drees ,現身在荷蘭動物黨於海牙的一場會議,受到民眾的熱烈歡迎。(圖片來源

荷蘭病癥狀:失業人口與社福支出大幅增加+過度仰賴出口天然氣所得+政府大幅舉債

若要列舉荷蘭病的病癥,我會將他們歸納為:失業人口與社福支出大幅增加,過度仰賴出口天然氣所得,以及政府大幅舉債。首先,從 1970 年代初期開始,荷蘭失業人口已略微上升, 1970 年代末期,大約三十萬人失業,到 1984 年前後的高峰時,失業人口已超過八十萬人,失業率已超過 10 %。如此高失業率,也嚴重影響到政府從就業人口獲得之社福保險收益,以及支付給失業人口之保險金之間的平衡。

1970 年代至 1980 年代初期,荷蘭政府總支出遽增,且增加的支出中,有相當高的比率,流向超出預期許多的社會保險支出。在扣除政府稅收和保費等收入以後,政府還必須透過其他非稅收的管道,才能弭平收入與支出之間的差距。

其中一項重要的收入來源,就是販賣荷蘭北方發現的天然氣。政府也將這些出口天然氣所得,挹注在社會福利方面的基金。然而,此舉雖然能在短期間填補社福支出的缺口,但由於未能實際投入經濟建設的改善,只能說是治標不治本。更何況,自然資源也將有枯竭的一天。

荷蘭政府第二個主要的收入的來源是舉債。因為政府各類收入,包括販賣天然氣所得,不見得總是能與支出打平,政府因而被迫去借錢。不過十年之間,荷蘭國家貸款從 1982 年的六千八百億左右,飆升到 1991 年的一兆五千四百億。這個數據佔國家收入的比率,也從原先的 43.8%來到 71.0%。

同一時期,用以支付債務利息的錢,從荷蘭國民生產總值(GDP)的 2 %上升到將近 6 %。這個數據遠高於歐洲共同體(Euopean Communities, EC)中,前五大國家的平均。

於是,為了社會福利支出而負債太多的現象,成為當時荷蘭政治的焦點。畢竟,政府總不能永無止境地借錢,來填補會持續下去的社會福利支出。這個現象也成為「荷蘭病」的重要病癥。

@由荷蘭天主教工會聯合會等組織在1971年發動的一場示威。(圖片來源:DIE GESCHICHTE DER NIEDERLÄNDISCHEN GEWERKSCHAFTSBEWEGUNG,@超連結:http://www.uni-muenster.de/NiederlandeNet/nl-wissen/wirtschaft/vertiefung/gewerkschaften/flucht.html)
由荷蘭天主教工會聯合會等組織在 1971 年發動的一場示威。(圖片來源:DIE GESCHICHTE DER NIEDERLÄNDISCHEN GEWERKSCHAFTSBEWEGUNG

另外一個延伸的問題,是當荷蘭私部門為了負擔勞工保險的成本,得增加約 45 %的支出時,企業只好提高出口產品和服務的價格來因應,但如此也使得荷蘭企業較難以在國際市場上與其他公司競爭。

荷蘭在二次世界大戰以後,只花了約 20 年光陰,便將整個福利國家體系建造起來。但在那之後的 20 年,政府與該套社福體系的負擔不斷加重,又缺乏足夠收入來彌補。即便短期間可以靠出口自然資源(天然氣)和舉債來增加財政收入,卻不是個長遠之計。

從1970年代開始,眾多內外因素導致的「荷蘭病」,開始困擾著荷蘭全國。 1982 年 11 月起擔任荷蘭首相的 Ruud Lubbers ,便曾在奈美亨大學(Radboud Universiteit Nijmegen)的一場演講中,表示荷蘭已經成為一個「病人國家」。至於荷蘭人究竟如何對抗「荷蘭病」的病魔,我們就留待下集分曉了。

*繼續閱讀:減少工時、縮小政府,荷蘭用這五種方法創造經濟的逆轉勝

*參考資料
張淑勤,2012,《荷蘭史》,台北:三民書局。
黃志隆、張世雄,2005,〈就業成長的達成與社會安全的維繫──荷蘭社會改革的理論爭議和政策意涵〉,《歐美研究》,第35卷第2期,頁405-458。
Andeweg, Rudy B. and Galen A. Irwin. 2014. Governance and Politics of the Netherlands (4th edition). New York, NY: Palgrave Macmillan.
Willem Drees(Wikipedia

作者簡介:陳亮宇,大學在台灣讀政治系和公共行政研究所,現在是萊登大學(Leiden University)區域研究所博士生。 除了喜歡逛荷蘭博物館,還很喜歡荷蘭零食。希望天天都有炸魚(kibbeling)、可樂餅(kroket)、小可樂餅(bitterballen)、糖漿煎餅(stroopwafel)和薯條(patat)可以吃。

 

荷事生非

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穿梭「旁觀者」與「在地人」兩者身份間,「荷事生非」主題式介紹、討論、八卦荷蘭,這個和台灣差不多大小的歐洲小國、世界大國。

不想歌頌、只想從生活大小事,深度認識荷蘭社會的好壞、過去、現在、和未來。

社會文化、設計藝術、永續環境、教育文化、吃喝玩樂,一起明白有趣的荷式世界吧!
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