減少工時、縮小政府,荷蘭用這五種方法創造經濟的逆轉勝

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作者:陳亮宇

荷蘭工會自1960年代以來持續壯大,不僅與社會上其他組織合併,也開始走入國際世界。(圖片來源:DIE GESCHICHTE DER NIEDERLÄNDISCHEN GEWERKSCHAFTSBEWEGUNG,@超連結:http://www.uni-muenster.de/NiederlandeNet/nl-wissen/wirtschaft/vertiefung/gewerkschaften/flucht.html)
荷蘭工會自1960年代以來持續壯大,不僅與社會上其他組織合併,也開始走入國際世界。(圖片來源:DIE GESCHICHTE DER NIEDERLÄNDISCHEN GEWERKSCHAFTSBEWEGUNG

@往前閱讀:社會福利的崩盤如何拖垮了1980年代的荷蘭經濟(上)

上集提到,我們可以將20世紀的荷蘭病歸納出幾點病徵:失業人口與社福支出大幅增加,過度仰賴出口天然氣所得,以及政府大幅舉債等等。在下集裡,我將繼續討論荷蘭政府究竟開出哪些藥方來治療荷蘭病,民間又如何配合,才漸漸脫離荷蘭病的煩惱,甚至達成受到國際關注的荷蘭奇蹟。

治療荷蘭病不是一件容易的事情,因為這個病同時具有多種症狀,不僅需要強效藥,同時也得多管齊下才行。底下,我就來一一介紹荷蘭政府從1980年代開始採取的幾種藥方。

診治荷蘭病的藥方1:利用抑制工資上漲和減少工時的策略,創造更多就業

首先,荷蘭政府將目標鎖定在處理就業問題。政府的策略是降低工資成本,因為此舉不僅可改善荷蘭貨品與服務在國際市場上的競爭力,也能創造更多就業機會。在政府施予的壓力和導引下,荷蘭勞方(工會)與資方(雇主)代表們,於1982年簽署《瓦森納協定》(Wassenaar Accord)。其中,工會接受在未來幾年薪資成長將受到限制的政策;雇主同意減少裁員和降低每周工作時數;政府則同意部分工時之勞工也納入社會福利體系。這個《瓦森納協定》,也標示為人熟知之「波德模式」(polder model)的開端。

(延伸閱讀:淺談荷蘭今昔勞工法發展史

這個時期,荷蘭成功地創造更多就業機會。從1985年開始,直到2003年之間,就業人口每年幾乎都以1到3%的幅度成長。在2003年至2005年之間趨緩以後,就業人數在2006年又開始增加。直到2008年全球金融海嘯來臨前,經濟合作暨發展組織(OECD)曾經預估,荷蘭的失業率將會下降到比結構性失業率(structural unemployment)的3.5%還低。這段期間的創造就業機制,就是往後被稱為「荷蘭奇蹟」的例證之一。

在全球金融海嘯不久的2009年第3季,荷蘭國內失業率僅有3.7%,幾乎傲視所有西方國家。(圖片來源:Unemployment at 3.7 percent - a Dutch miracle?,@超連結:http://vorige.nrc.nl//international/article2433443.ece/Unemployment_at_3.7_percent_-_a_Dutch_miracle)
在全球金融海嘯不久的2009年第3季,荷蘭國內失業率僅有3.7%,幾乎傲視所有西方國家。(圖片來源:Unemployment at 3.7 percent – a Dutch miracle?

診治荷蘭病的藥方2:縮減政府規模與公務員工資成本

其次,政府將治療荷蘭病的目標,轉移到重組政府財政,特別是縮減政府的規模和成本上頭。由Ruud Lubbers領導的內閣在1982年組成後,曾提議要從1984年1月起開始,減少政府雇員薪資的3.5%。

不令人意外的是,這個提案很快遭到政府雇員的工會反對,還經歷一場幾乎是荷蘭二戰以來最大的一次罷工。不過,就在私部門的勞資雙方接受工資緩漲的提案以後,公部門工會發現他們逐漸被孤立了。故事最終的結局為,1986年起,公部門雇員薪資縮減3%,但工作時數也從每周40小時減少到38小時,每年另可以增加12個額外的假日。

左為Ruud Lubbers,右為Willem Drees。協助荷蘭邁向福利國家的重要推手、人稱父親德雷斯的Drees,以及1982年起領導內閣對抗荷蘭病的Lubbers,在2013年一項專家與民意調查中,獲選為20世紀荷蘭最偉大首相的前兩名。(圖片來源:NRC-enquête: Drees en Lubbers beste premiers sinds 1900,@超連結:http://www.nrc.nl/nieuws/2013/09/28/nrc-enquete-drees-en-lubbers-beste-premiers-sinds-1900)
左為Ruud Lubbers,右為Willem Drees。協助荷蘭邁向福利國家的重要推手、人稱父親德雷斯的Drees,以及1982年起領導內閣對抗荷蘭病的Lubbers,在2013年一項專家與民意調查中,獲選為20世紀荷蘭最偉大首相的前兩名。(圖片來源:NRC-enquête: Drees en Lubbers beste premiers sinds 1900

診治荷蘭病的藥方3:重組福利國家體系

第三個治療荷蘭病的藥方,是進行福利國家體系的重組。政府一方面要減少各種社福方案的支付金額,另一方面則要減低請領社福津貼的人數。與此同時,政府還試圖重新打造福利國家的誘因體系,以減少政府福利體系的負擔。例如,如果一個荷蘭國民有「工作賺錢」跟「不工作並請領津貼」等兩個選擇,前者的誘因將會更吸引人,等同於鼓勵原先接受津貼的人,再度回到職場。

於是,1987年,政府將津貼比率,從原先工資的80%減少到70%。1991年時,本來有項提案主張未來津貼的給付,也將考量此人先前工作累積的年資多寡,沒想到引來25萬人在海牙進行強烈示威遊行。當時的執政聯盟成員工黨(PvdA)和基督教民主黨(CDA)也在隨後於1994年的選舉中,失去很多選票。

1992年時,政府又引入一個財政誘因到私部門,包括提供獎勵給雇用身障勞工的公司,以及在身障員工遭解雇時給予的補助,推動雇主更有責任地將身障人士整合進總體勞動力。

在1994年,津貼請領者的總數首次下降,但在1996年至2002年之間,數值又開始上升,在2003年達到98萬8千人。這個數值大約是德國與美國的三倍,以及瑞典的兩倍。2005年,根據工作能力(working Ability, WIA)的工作與收入法(Law on Work and Income)取代了身心障礙法(Law on Disability, WAO),是另一項重要的轉折。

新法案將因疾病或者身障等原因造成的失能者分為:低度(低於35%)、中度(35%至80%)與高度(超過80%);等三個級距。其中,低度失能者原則上是靠雇主提供服務,政府不提供津貼;嚴重程度超過80%的失能者可請領相當於他們上一份薪資的75%的津貼。介於中間的那群人,仍舊可以請領津貼來支持生計。這個新法案上路後,成功停止了上漲中的津貼申請人數,2012年時,失能請領津貼者已減少到81萬6千人。

診治荷蘭病的藥方4:重組政府財政

如同上集所述,「荷蘭病」的病徵包括過多的政府預算赤字(支出)。即便荷蘭能暫時從販賣天然氣得來大量收入,但這項收入來源總有一天會終結,治本方式應是減低政府支出,並讓政府財政回到常軌。

荷蘭病的治療期間,幾任內閣都採取各類措施,試圖重整政府財政。除了前面提到由Lubbers首相領導的內閣,1994年起,在由Wim Kok領導的「紫色內閣」(purple cabinets)時期,財政部長Gerrit Zalm引入新的預算程序,各方達成共識,為接下來期間的政府支出設定上限,即便政府收入增加,支出並不因此而增加。此外,內閣同時也採行保守的經濟預測原則,以防各種未預期因素影響到實際經濟表現。

1994年開始的荷蘭執政聯盟最主要的成員,分別是當時首相Wim Kok所屬的工黨(PvdA)、民主66黨(D66)和自由民主人民黨(VVD)。之所以稱為「紫色內閣」,是由於工黨象徵之「社會民主」為紅色,而自民黨象徵之「自由」則為藍色,兩者混合後即為紫色。(圖片來源:90s economic growth, freedom and privatization,@超連結https://bankingwarforoil.wordpress.com/de-jaren-90-economische-groei-vrijheid-en-privatisering/)
1994年開始的荷蘭執政聯盟最主要的成員,分別是當時首相Wim Kok所屬的工黨(PvdA)、民主66黨(D66)和自由民主人民黨(VVD)。之所以稱為「紫色內閣」,是由於工黨象徵之「社會民主」為紅色,而自民黨象徵之「自由」則為藍色,兩者混合後即為紫色。(圖片來源:90s economic growth, freedom and privatization,)

診治荷蘭病的藥方5:加入區域貨幣整合

最後,荷蘭政府也從1980年代起,逐步加強其加入區域貨幣整合的步伐。

當時,歐洲貨幣聯盟(European Monetary Union, EMU)設定五項加入條件,其中最關鍵的一項為,申請國之預算赤字必須不超過每年GDP的3%,整體債務也不能超過GDP的60%。雖然在1997年時,荷蘭債務依舊占了GDP的72%,但由於其他四項條件皆已達成,而且比起歐洲許多國家,荷蘭的表現已相當不錯,因此仍被接受加入。荷蘭貨幣價值被認定為每2.20371荷盾(Guilder)兌換一單位的新貨幣:歐元(Euro),並在稍後正式引介給大眾。

歐元上路後,理論上所有參與國家都得遵循一致的貨幣跟財政規則。然而,現實情況總是不盡人意。適逢2003年的經濟低迷,荷蘭政府仍然無法將赤字壓在GDP的3%以下。政府因而引入更緊縮的財政措施。終於,在2006至2008年之間,預算出現小幅剩餘,政府債務也減少至50%左右,符合低於不超過GDP的60%的標準。這個情況,再加上極低的失業率,顯示荷蘭在經過十幾年努力後,默默締造出一段「荷蘭奇蹟」。

荷蘭奇蹟後,新的挑戰到來

荷蘭在二次世界大戰後,經過1950至1960年代的努力,不僅走出戰後的經濟衰退期,也建立起整套福利國家體系。從1970年代起,荷蘭病的問題,則開始困擾著荷蘭。但從1980年代起,又經過一番改革後,荷蘭在21世紀前後,在降低失業率、降低依賴社福津貼人口、降低政府負債和赤字等方面均表現亮眼,獲得國際注目,並贏得「荷蘭奇蹟」之美名。

不過,服用任何藥物,總是會帶來副作用的。如同因為打造福利國家體系,而埋下荷蘭病症狀一樣,荷蘭自1980年代以來為了擺脫荷蘭病的努力,雖然讓她創造一段荷蘭奇蹟,卻也同樣留下一些副作用。更可怕的是,美國掀起的金融海嘯,和隨後的歐債危機接二連三地向荷蘭襲來,考驗著政府與民間的應對。

那麼,2008年後的荷蘭,能否在逆境中突破重圍,繼續創造荷蘭奇蹟呢?這又得留待未來再說了!

*參考資料
陳雅慧,2012,〈共生、妥協 以商立國〉(@超連結http://www.cw.com.tw/article/article.action?id=5033818#),《天下雜誌》,第248期。
黃志隆、張世雄,2005,〈就業成長的達成與社會安全的維繫──荷蘭社會改革的理論爭議和政策意涵〉,《歐美研究》,第35卷第2期,頁405-458。
Andeweg, Rudy B. and Galen A. Irwin. 2014. Governance and Politics of the Netherlands (4th edition). New York, NY: Palgrave Macmillan.
Wim Kok(Wikipedia) @超連結https://en.wikipedia.org/wiki/Wim_Kok

作者簡介:陳亮宇,大學在台灣讀政治系和公共行政研究所,現在是萊登大學(Leiden University)區域研究所博士生。 除了喜歡逛荷蘭博物館,還很喜歡荷蘭零食。希望天天都有炸魚(kibbeling)、可樂餅(kroket)、小可樂餅(bitterballen)、糖漿煎餅(stroopwafel)和薯條(patat)可以吃。

 

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