市民熱線的先驅──馬上辦中心

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作者:陳致學

現在全臺灣大部分縣市,都擁有專門的1999民眾服務專線,主要為解決一般市民對於各種政策上的疑惑,所推出的單一電話號碼撥號服務,處理各種非緊急事務,如申訴、諮詢、查詢公車動態等。1999熱線,已經是十分普遍的政府服務及投訴窗口。

不過這種服務方式是從什麼時候開始的呢?

這就要從日前已故的前臺南市長蘇南成(1936-2014)先生說起了。早年政治風氣保守,民意不彰,申訴管道有限,民眾大都視政府機關為「官衙」,高高在上。因循苟且的官僚習氣,使得政府與人民之間,有嚴重的隔閡。他在任內所開設的「馬上辦中心」,可謂「臺灣第一」,至今仍為老一輩民眾津津樂道。

 

緣起

事實上,馬上辦中心的設立,是當年全臺灣縣市的創舉,也是蘇南成擔任臺南市長(1977-1985),首度的嘗試,後來還沿用到高雄市長任內(1985-1990)。

蘇南成自 1964 年開始,參選臺南市議員,並連任了兩屆,經常勤走基層,較了解民眾心理。此外,蘇南成更首創議員服務處,方便一般選民陳情,很快地累積民間聲望。

1972 年,第七屆臺南市長選舉,蘇南成欲爭取國民黨提名,卻被否決,因而脫黨參選。選舉結果,以些微差距,敗給國民黨提名的張麗堂(1935-);1977年,蘇南成捲土重來,再度以無黨籍身分,參選第八屆臺南市長選舉。此次以一萬七千票的差距,擊敗尋求連任的張麗堂,當選第八屆臺南市長。

1977 年 12 月,蘇南成接任臺南市長,他首開先例,將市長辦公室從二樓搬往一樓,將所有門窗都改為透明玻璃,敞開辦公室大門,使民眾可一目瞭然市政運作,並可以直接和市長對話。

 

圖一,蘇南成市長辦公留影
圖一,蘇南成市長辦公留影。引自蘇南成著,《絲瓜棚下》,臺南:大千出版事業公司,1981 。

除此之外,他在市長辦公室旁邊,首開「馬上辦中心」,希望藉此縮短市府與市民間的距離,消除一切繁文縟節,以最快速與直接的方式做實質服務,進而消除政府與民眾之間的隔閡。

1977 年 12 月 20 日,蘇南成就職市長當天,馬上辦中心旋即掛牌運作。1978 年 1 月 25 日,臺南市政府市務會議追認通過。 馬上辦中心除了白天辦公,後來還開闢了夜間時段,方便白天不克前往的民眾洽公。

 

編制及運作

馬上辦中心的運作方式,由市長蘇南成及義工,分別與民眾洽談。了解其要求後,立即說明可循解決途徑,或是做成紀錄,待隔天整理後,由馬上辦中心出面,與相關單位聯絡,傳達民眾的意見,促請做有效處理。最後由中心根據各單位處理之情形,致函民眾,提出適當的答覆。

圖二,馬上辦中心運作情形
圖二:馬上辦中心運作情形。引自蘇南成著,《絲瓜棚下》,臺南:大千出版事業公司,1981 。

然而,馬上辦中心並未納入市府編制,沒有實權,對市府各一級單位,無指揮的權利。所以這個機關,實際上是由蘇南成市長授予超然的地位,凡經其通知各單位處理的案件,必須三天之內提出答覆,進而提高了行政效率。

馬上辦中心的編制,除了直接受命於市長外,中心設主任、副主任各一位,下面設服務、諮商、企劃推展三組。一般年輕的義工,以「服務員」的身分,負責登記民眾的需求、紀錄;醫師、律師等學有專長的人,則以「諮商員」或「顧問」身分,直接提供解決方式及可循途徑。

圖三,市民踴躍諮詢及陳情
圖三:市民踴躍諮詢及陳情。引自蘇南成著,《絲瓜棚下》,臺南:大千出版事業公司,1981。

起先,馬上辦中心設置要點擬定的服務範圍,共有 12 項,分別是人民陳情案件查詢、水溝疏通、路燈修復、急難救助、自來水問題、稅捐稽徵、戶籍交通、土地兵役、行政法律規章查詢、申請書填寫及代書等工作。但是隨著中心的規模日益擴大,業務範圍逐漸包山包海,範圍增加到 42 項。在各項業務中,以諮商性及法律服務比例最高,超過全部案件的一半以上。

當時的總統蔣經國(1910-1988),贈送給馬上辦中心一尊彌勒佛像,刻著「笑口常常開,歡迎人人來」。這兩句話,也成為中心的服務宗旨,並與一向標榜的「不官僚、不拖延、不苟且」的口號,相互輝映。

 

馬上辦中心在高雄

1985 年,蘇南成奉調高雄市長,也將馬上辦中心的制度一起帶到高雄。高雄市自 1979 年升格為直轄市以後,於市政府設立「聯合服務中心」,為一任務編組,主任由研考會派專員兼任,並由業務機關派員充任。

蘇南成擔任高雄市長以後,將聯合服務中心改為馬上辦中心,將臺南的那套辦法移植高雄,不但增設夜間辦公,也廣徵義工擔任諮詢服務,使得在他到任那年(1985 年),受理案件數量創下新高。

圖四,移至高雄的馬上辦中心
圖四:移至高雄的馬上辦中心,引自高雄市文獻委員會編,《高雄市政府資料輯要──蘇市長南成施政專集》,高雄:高雄市文獻委員會,1990 ,頁70。

1988 年 5 月 21 日,高雄市馬上辦中心,正式被行政院納入高雄市政府研考會編制裡,掌理為民服務工作之推動、協調、列管、催辦等相關事宜,並提供市政諮詢服務。中心設主任一人,組員一人,其他服務人員,仍由各業務機關輪調;夜間則設副主任 5 人,及其他義工,服務時間為 20 時至 22 時。

除了馬上辦中心外,蘇南成還在高雄首創「發包中心」,對於各項工程的發包,採取公開、透明化制度,統一由這個機構承攬。其主要目的,是要杜絕走後門,收受回扣等不法情事。

圖五,全台首創的高雄發包中心
圖五:全臺首創的高雄發包中心。引自高雄市文獻委員會編,《高雄市政府資料輯要 – 蘇市長南成施政專集》,高雄:高雄市文獻委員會,1990,頁70。

 

結論

當然,一個制度的實施,必定會有正反兩方的意見。馬上辦中心的概念實施之初,受到部分人士攻訐嘲諷,也遭受議論。因為這個機構,基本上是跳脫體制外的運作,由市長直接指揮,難免會受到機關主管及公務人員的排擠,認為此單位是逾越事權。

在高雄實施時,由於蘇南成的臺南人身分,帶來大量的臺南幕僚入主市政府,忽視在地三大家族(陳、王、朱)、澎湖幫的勢力,導致彼此利益衝突;由於他作風強悍,不易妥協,使得議會杯葛,府會失和。議長陳田錨(1928-)也因為不滿蘇市長的處事風格,雙方因而種下心結。蘇南成想將臺南經驗移植高雄,缺忽略了當地的政治生態,因此寸步難行

蘇南成首開風氣之先,在尚未民主化的 1970 年代,設置這個體制外的機構,直接與民眾對談,了解各種需求,不再經過層層關卡及公文,立即解決問題,的確獲得不少掌聲。雖然運作上,難免有不盡人意之處,且容易得罪不少公務員,不過體察民情,有效率的解決問題,這個立意是良好的。從事後來看,馬上辦中心提升了當時的行政效率,也使民眾更願意參與公眾事務。

現在全臺灣不論是五都,或是各縣市,大都設有 1999 服務熱線,快速的接獲民眾陳情。其實 37 年前的馬上辦中心,可以說是 1999 專線的始祖。前些日子蘇南成的逝世,也使人再度回想起這個具有時代意義的機構,在那個相對威權的年代,讓政府機關從高不可攀的衙門,轉型成與民有約的場所,讓這個概念,一直延續到今天。

 

參考資料:

蘇南成著,《絲瓜棚下》,臺南:大千出版事業公司,1981。

高雄市文獻委員會編,《高雄市政府資料輯要 – 蘇市長南成施政專集》,高雄:高雄市文獻委員會,1990。