讓英國脫歐絆一跤的「議會至上」原則從何而來?

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作者:曾怡嘉(國立臺灣師範大學歷史學系)

「英國憲政最基本的原則即『議會主權』,議會可以自行立法或推翻法案。就此方面而言,議會百年來建立的主權不可被王權──即今日的政府──以皇家特權凌駕於議會所行使的法律之上。」11 月 3 日,英國政府啟動脫歐之路上意外殺出了程咬金,高等法院判決:政府不可以繞過國會,直接啟動 Article 50 與歐盟談判。首相梅伊(Theresa May)內閣原定的速戰速決策略,如今受到古老的憲政原則挑戰。

其實,早在脫歐公投結束、英鎊暴跌、工黨內訌、蘇格蘭與北愛爾蘭吵著要獨立、執政黨的軟硬脫歐派(soft and hard Brexit)與留歐派廝殺時,英國上議院(House of Lords)就有一群支持留歐的議員公開聲明將會行使國會的權利阻撓脫歐,如今高等法院的判決結果在法律上印證了他們所言。

但英國作為一個君主立憲的國家,人民公投的直接民主力量竟然到了國會就化成灰?而梅伊在判決出爐後旋即致電歐盟執委會主席容克(Jean-Claude Juncker)表示英國仍會如期開始脫歐談判,似乎不受法院與國會的壓力影響,究竟內閣與國會誰才是主導政治的老大?一切要從議會權力演進的歷史說起。

都鐸王朝是一個王權高漲的時期,這時候的議會除了在亨利八世(r. 1509-1547)的難纏家事中獲得許多磨鍊,更重要的是「王在議會」(monarch in parliament)原則的確立。1534 年《限制任教職者支付首年薪俸法案》中闡明了國王與上下議院之間三位一體的關係:「這項法案由本屆議會中最高統治者國王、教會與世俗兩方的貴族和平民共同行使權力制訂。」換言之,立法權是由國王與議會共同擁有。

然而,王在議會原則不表示國王可以實際參與議會辯論,國王的功能是領導議會,大多是到議會舉行開幕和閉幕,並且接受法案的呈交,以及有權召集與解散議會,還可以透過冊封貴族來改變議會的組成成分。然而,國王本人不直接參與議會、上議院的削權以及下議院地位的上升,使議員的獨立發言權和特權增加,1523 年著名的大法官湯瑪斯 • 摩爾(Thomas More, 1478-1535)就曾在就職演說中強調言論自由的重要。都鐸時期下議院職能的強化,有助於後來「議會至上」原則的形成。

1603 年,伊莉莎白一世(r. 1558-1603)駕崩,由蘇格蘭王詹姆士六世(James VI, r.1567-1625)南下繼承王位,是為詹姆士一世(James I, r. 1603-1625),但在斯圖亞特王朝時期議會的權力卻大受壓抑。詹姆士一世博學但不諳治國之道,仍以蘇格蘭習慣統治,他強調君權神授,而議會的權力來自國王。1605 年蓋 • 福克斯(Guy Fawkes, 1570-1606)等人秘密策劃的「火藥陰謀」(Gunpowder Plot)把詹姆士嚇得半死,但他也藉機為自己樹立了勇敢拯救議會的形象,卻沒有改善他與議會的關係。

長久受到財政問題困擾的詹姆士別無他法之下,只好依傳統召開議會,要求增稅,議會趁機擬了一份文件,試圖為重申議員的特權、言論自由以及免遭逮捕的權利,其中批評國王政策的措辭使詹姆士大為光火,一氣之下在 1611 年解散了議會。往後幾年,每當政府想要籌錢時就不定期召開議會,但是財政困境仍未解決,詹姆士的繼承人查理一世(Charles I, r.1625-1649)與議會的關係更是惡化到極點,查理甚至想透過專賣制度籌措財源,如此就可以永遠不必召開議會。事實上在他統治期間,議會消失了長達十一年之久。然而查理的如意算盤大錯特錯,終究使英格蘭踏上內戰之途。

1688 年的光榮革命後,英國的君主立憲制度確立,「議會至上」原則從此正式主導了英國的政治舞台。經過斯圖亞特時代飽受屈辱、壓抑以及淪為專政工具的議會,此時決定要奪回主權(但我們也不能就此評斷斯圖亞特王朝的君主都是無能的暴君)。議會主權至上的原則也不是一夕之間達成,中間經過繁複的立法過程。1689 年,復辟的斯圖亞特詹姆士二世逃亡,英國迎來瑪麗與威廉共掌君權,為了賦予他們正式的王位繼承權,睽違已久的新議會在倫敦召開。

威廉與瑪麗。(圖片來源)
威廉與瑪麗。(圖片來源

輝格黨人大多支持瑪麗與威廉,但托利黨看到瑪麗對其夫君百般順從,為了提防威廉三世,便聯合輝格黨通過了《權利法案》(Bill of Rights),其中重申了幾項重點:

  1. 議員在議會中有演說、辯論以及立法自由,且在議會之外不得被隨意彈劾或偵訊
  2. 未經議會同意,國王不得廢止法律
  3. 未經議會允許,國王不得非法徵稅
  4. 未經議會允許,國王不得擅自招募或維持常備軍

且在威廉三世每次遇到財政困難時,議會趁機「勒索」國王,通過新法案限制王權,在 1694 年議會為了防止國王在議會中培植黨派和親信,通過《三年法案》,規定議會每三年至少召開一次且每屆不得超過三年,國王也不能再隨意吃香喝辣享受揮霍。1697 年,議會通過《年金法案》,規定王室花銷每年由議會固定撥款。

瑪麗與威廉沒有子嗣,議會通過新的《王位繼承法》讓安妮女王繼位,但這之後的漢諾威王室受到議會愈來愈多限制。光榮革命後,貴族寡頭制使得上議院的土地貴族掌控政治大權,這些人是當初革命的發動者,革命打破了舊的土地制度,讓他們掌握國內多數的土地,從中央到地方、樞密院到議會都在他們的控制之中。我們可以說這段時間在議會眼中「王權必須死,議會主權才能生」。

就這樣,議會得意了很久,直到十八世紀初喬治一世的時代,內閣制誕生才削弱了托利與輝格兩黨在議會的氣焰。事實上,中世紀的一些小議會、諮議會,以及十六、七世紀的樞密院都可視為內閣制的前身。在瑪麗與威廉共治時,由於威廉常常出國打仗,國內事務都由樞密院處理,後來的安妮女王能力平庸,也需要樞密院協助,「內閣」於是逐漸成長。

喬治一世(George I, r. 1714-1721)是德國人,英語不太好,對議會與內閣中冗長的討論與辯論感到煩躁,於是 1718 年起派人代替他出席,通常是財政大臣。羅伯特 • 沃波爾(Robert Walpole, 1676-1745)此時愈來愈受器重,到喬治二世(George II, r. 1727-1760)時,由於國王沉迷酒色又喜歡回德國玩耍,長期指定王后攝政,沃波爾成為王后的心腹,國家大事幾乎都已經由他全權做主了。國王在政府中的實際執政角色,於是由英國史上第一位首相取代。

Robert Walpole(圖片來源:Pinterest)
Robert Walpole(圖片來源:Pinterest)

沃波爾穩健的帶領內閣許多年,在外交政策上的成功使議會對他頗有好感,但是 1730 年代由於對外戰爭失敗,反對沃波爾的勢力強大,他被迫於 1742 年辭職,這也是責任內閣制的形成(但此時的責任內閣仍與今日的兩黨制責任內閣不同)。1740 年代,喬治二世面臨憲政危機的過程中,更進一步確定了內閣對議會負責的原則。內閣制的出現讓王權與實際的政治場域越來越遠,國家的最高行政部門與議會的關係則越來越密切。 

1780 年代的憲政危機,造就了英國史上最年輕的首相——小威廉 • 皮特(William Pitt the younger, 1759-1806)。小皮特重新制定了不少議會的遊戲規則,使得內閣與議會的互動多了一些選擇。1770 年以來,諾斯 (Lord Frederick North, 1732-1792)內閣時期英國對北美殖民地政策屢屢失利,美國獨立戰爭挫敗使內閣在議會中失勢,喬治三世(George III, 1760-1820)多次經歷組閣困難,最後任命年方 24 歲的小皮特擔任首相。

William Pitt the younger(圖片來源)
William Pitt the younger(圖片來源

小皮特憑藉國王的喜愛與支持,正面迎擊下議院的反對派,打破憲政慣例解散議會,1784 年舉行大選,創造新的原則:內閣在失去議會多數支持時可以不用總辭,轉而直接由人民處獲得認可,如果新政府獲得人民支持,表示下議院不支持政府之舉就是違背人民意志。小皮特之舉使內閣施政時可以同時維持權力,並與議會相抗衡。

「根據英國憲政的法律制度,政府是否有權行使皇家特權而在未經國會附議的情況下啟動 Article 50 脫離歐盟。這純粹是法律的問題。本法庭對於是否脫歐不予置評,因為這是政治的問題。」長久以來,許多歷史學家認為英國之所以沒有像法國一樣發生顛覆性的革命,原因在於議會制度的良好設計,使得所有問題都可以在議會中獲得討論與解決。

現在梅伊內閣、高等法院、國會正在上演的脫歐劇碼,無疑再現了議會史上經常發生的問題——主權爭奪戰。然而,梅伊領導的政府該如何在古老的憲政慣例與當代民主間尋求平衡,或是敢大膽無視法院判決、背棄英國人引以為豪的歷史產物,只有時間才能解答。

參考資料

  1. R (Miller) v Secretary of the State for Exiting the European Union Summary of the judgement of the Divisional Court
  2. G. Elton, The Tudor Constitution, Documents and Commentary (Cambridge: Cambridge University Press, 1960), p. 358.
  3. F. W. Maitland, The Constitutional History of England (Cambridge: Cambridge University Press, 1926), pp.241-242.
  4. Jeremy Black, Britain in the Age of Walpole (New York: MacMillan, 1984), p. 24.