阪神大地震後,日本民間如何肩負起重建的第一線重任

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身處在太平洋上,日本就跟臺灣一樣經常遇上各種自然災害。

自今年夏季開始,日本接連遇到西日本豪雨、熱浪侵襲,颱風和地震等一連串災難。有些災害像是可以事先預防,但有些則無法,而那些難以預料的部分,往往凸顯人們對已知的不足,有的時候,災難也會開啟新的篇章,帶著這片土地的大家走上不一樣的路。

1995 年 1 月 17 日上午 5 點 46 分,淡路島北方的明石海峽海域,發生了規模 7.3 的有感地震,也就是後來你我所知的阪神大地震。由於接近神戶市區,再加上還在多數人的睡夢時間,地震發生時許多人來不及逃生,許多建築物因為劇烈的上下搖晃而扭曲變形,鐵道、高架橋等公共建設則出現嚴重損毀,更因為瓦斯外洩,引爆市區的連鎖大火,大規模木造建築在地震中付之一炬。

根據官方統計,阪神大地震造成 6434 人死亡、4 萬 3792 人受傷,因為房屋受創需要入住組合屋的共有 32 萬人,損失金額估計高達 10 兆日圓。

六甲國道周邊的住宅損毀狀況(source:©神戶市提供)

當時人在名古屋,臺北大學公共行政暨政策學系教授林淑馨表示,那刻並未感受到阪神大地震的破壞力,事後看新聞才知道問題這麼嚴重,就連高速公路都出現龜裂、倒塌的模樣。

規模 7.3 的大地震可以說是前所未見,至少從日本邁向高度經濟發展以來,都沒有像這次這麼大的地震,林淑馨回憶起當時說到,「其實政府也措手不及,再加上體制比較封閉、保守,相關資料寫說等到消息正式傳到官邸,首相再做出反應已經過了 2、3 天了。」需要緊急救援的災民第一時間得不到政府相關援助,反而是民間的非營利組織最先出現在災區現場。

相較於龐大的政府機關,光是通報一個訊息就需要耗費不少時間。非營利組織結構扁平,行動效率高,林淑馨點出重點,「如果我是個很小的非營利組織,不用通報上級,馬上就可以號召志工前往現場。」不管是政府還是民眾,都可以感覺到非營利組織快速的反應力,而且在這次的地震中彌補了通報時間過久的問題,體認到非營利組織有它存在的必要性。

在這之前,日本多數的非營利組織都沒有立案,因為政府管控相當嚴格,不容易登記,因此組織型態偏向志願團體。沒有正式身份代表不能接受募款或捐款,組織能做的事情以及可以發揮的力量相對有限。阪神大地震讓大家察覺這一類組織的重要性,「如果你希望它發揮更強大的力量,就應該讓它變成一個正式的組織。」林淑馨語重心長地說。諸如此類的想法在當時形成一股輿論,為後來非營利組織的發展開創了新的契機。

消防隊員在水笠通附近進行搜救(source:©神戶市提供)

1998 年,日本政府頒布了「特定非營利活動促進法」(簡稱 NPO 法),針對過去難以立案的情況制定相關辦法,希望能夠有效帶動非營利組織的發展。只花不到 3 年的時間就完成立法,在日本算是相當罕見的情況。林淑馨表示,NPO 法改善過去申請時,可能遭遇主管機關的過重地干預和行政裁量,現在想要申請的團體,會有清楚依循的規範。

舉例來說,遞交申請之後,機關需要在 4 個月內完成審核,並要對沒有通過的組織說明理由,這些做法幫助非營利組織可以在更短時間內取得正式身份。日本非營利組織自 NPO 法通過後,數量開始逐步成長。

對非營利組織來說,取得正式身份對團體和政府都有好處,有民間團體的加入可以給予公部門創意跟活力,長期待在辦公室的公務員,接觸到第一線民眾的機率很低,相反非營利組織都在第一現場,他們知道民眾需要的是什麼,可有效的彌補公部門的不足。林淑馨補充,在日本推行事務前都會先制定相關法規,因此執行單位將有明確的依據可以參考,同時知道目標為何。

2000 年開始,日本政府開始推行地方分權,取代原先由中央集權的管理模式,讓地方政府可以依照自己的需求發展,各縣市配合 NPO 法而開始出現相關的支援條例,因地制宜的政策提供在地組織有更好發展,民眾也會更多機會接觸相關組織,了解他們的成果,對於非營利組織本身會更有動力。

損毀的 LAWSON 便利超商(source:©神戶市提供)

在不違背 NPO 法的前提下,不少地方政府設有「創新提案」的制度,邀請非營利組織主動提案,再由政府評估從場地到資金的協助,她強調,這項政策能有效彌補公部門推動事務時思慮不周部分。因為不是身處第一線,對現場的掌握度不及非營利組織,尤其在第一線扮演的角色越來越重。面對災害來襲,不同崗位上的角色,隨著制度的演變而趨向完備,不只能替災後重建之路帶來曙光,更能激發人們防範未然,激發憂患意識。

出處:本文原刊載於《秋刀魚》第 19 期特輯主題〈平成 30〉