模糊不清、卻深深震懾臺灣社會四十餘年的巨靈——戒嚴法

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作者:黃裕元(國立臺灣歷史博物館 助理研究員) 

一般認知的臺灣長期戒嚴,是以臺灣省政府發布〈戒嚴令〉的 1949 年 5 月 19 日,到 1987 年 7 月 15 日總統令宣布解嚴為止。

這期間,因屬特殊政治狀態,政府制定諸多辦法,包括將平民交付軍法審判、集會結社的禁制、出版品的審核與查扣、人身行動與戶口的嚴密管控等等,由「臺灣省警備總司令部」等軍警特務機關進行廣泛的社會控制。

此外,1947 年延續到 1991 年的「動員戡亂」期間,及其相關的「懲治叛亂條例」等法規,也是我們談戒嚴法制時不可忽視的部分。限縮人民自由權的法令,還有早在訓政時期所制定的「違警罰法」,來臺後修正的「出版法施行細則」等等,建制成嚴密、無所不管的法律體系。這些法令多如牛毛、疊床架屋,對一般大眾來說,就像「戒嚴」的「朋友們」,又像其「光圈」,邊界、形貌皆模糊不清,卻令人震懾。

戒嚴與他的這些「朋友們」,構成了臺灣長期特殊法律與國家體系,在「國共內戰」情勢下、「反共復國」的大義前,國民黨一如 17 世紀英國哲學家霍布斯比喻的,在臺灣實踐成一個強而有力的國家——就像一個「偉大的『利維坦』(巨靈)時代」,降臨在這片島嶼上。

好幾個「戒嚴令」

戰後臺灣發布過不只一次的全省戒嚴令,1947 年二二八事件爆發初期是第一次、隔天旋即解除,國民政府部隊控制全臺主要都市後,3 月 17 日再發布全臺戒嚴,持續到 5 月 16 日省政府成立才解除。這兩次分別歷時1 天與 70 天的臺灣省戒嚴令,是由身兼行政長官、臺灣省警備總司令的陳儀宣布,屬於地方最高司令官宣告的「臨時戒嚴」,似乎未經過國民政府的追認。

二二八事件告一段落、臺灣省政府成立,再經過兩年,1949 年 5 月 19 日臺灣省警備總司令陳誠又發布「戒嚴令」。依照官方說法,這次戒嚴是為了「確保臺灣之安定,俾能有助於戡亂工作的最後成功」。這時已經行憲、立法院掛牌運作,依法地方長官應提交立法院追認,或經總統宣告。不過,當今學者追查早期立法院公報、各類政府檔案,這次的「臨時戒嚴」並沒有備齊這些法定程序。

1948年12月發布的「全國戒嚴令」與當時的接戰、警戒地域圖,臺灣原劃歸在外,1949年12月始劃入接戰地域。(圖片出處:《總統府公報》)(來源:國立臺灣歷史博物館)

這部眾所皆知的「戒嚴令」,在社會管制上可說相當地嚴厲。第 2 條提到,對外交通除基隆、高雄、馬公在省警備總部監護下運行之外,其他港口一律封禁,由警備總部管控出入境,更明定人民無論居家或外出,都須隨身攜帶身分證備查,否則一律拘捕。第 4 條詳訂「造謠惑眾」、「聚眾暴動」、「擾亂金融」、「罷工罷市」、「鼓動學潮」、「未受允許持有槍彈及爆裂物」等 10 項行為者「依法處死刑」,反映當時的肅殺氣氛。

「戒嚴令」,在社會管制上可說相當地嚴厲。第2條提到,對外交通除基隆、高雄、馬公在省警備總部監護下運行之外,其他港口一律封禁。圖為日本時代的基隆港。(來源:國立臺灣歷史博物館)

戒嚴令與戒嚴法

這部「戒嚴令」沒有經過總統或立法院追認,不過,之後不到一個月,警備總部便頒訂管制集會遊行、出版報章的「辦法」,有模有樣地執行起軍事管制。而後在 1959 年、1962 年、1968 年,「臺灣省戒嚴令」分別由國防部呈請立法院修訂幾次,當中增訂「本戒嚴令是於本省進入警戒戰備時呈奉行政院核准後公布實施」,卻又未曾送交行政院公布。於是就法制面來說,「臺灣省戒嚴令」基本上是備用的狀態,並不是臺灣長期戒嚴的法令依據。

那麼,真正讓臺灣長期戒嚴的依據何在呢?

原來,1949 年由行政院發布、依據「戒嚴法」施行的戒嚴,才是以往不被注意的「真兇」。隨著國共內戰的情勢逆轉,1948 年 12 月 10 日國民政府頒布「全國戒嚴令」,開始畫定「接戰地域」與「警戒地域」,經過約一年後的 1949 年 12 月,行政院會決議將臺灣及海南劃定為戒嚴接戰地域,兵荒馬亂之間,沒有總統可公布,但這項決議確實發電給省政府通告實行,後續也經立法院追認。

全國戒嚴令所指的戒嚴,是依據戒嚴法的內容與範圍施行,也就是「戒嚴法」訂定的執行範圍,包括3個層面:

  1. 地方行政與司法交由最高司令官掌管。
  2. 主要刑法案件得由軍事機關自行審判。
  3. 戒嚴司令官得解散集會結社及遊行、檢查沒收郵件等等。

1949 年 12 月臺灣被劃定為接戰地域、實施戒嚴,或許是在法制上,臺灣進入戒嚴狀態的真正開端。然而,從臺灣社會來看,該年 5 月陳誠宣布的「臺灣省戒嚴令」,甚至包括之前的「四六事件」、嚴厲的言論管控,以及嚴密的軍事管控措施展開後,臺灣早已「被」戒嚴了,只是後續由「全國戒嚴令」接手,進入了所謂的「戒嚴法」中的「接戰地域」狀態。

上述內容,有點顛覆以往以為「戒嚴令」發布後臺灣即持續「戒嚴」38 年又 2 個月的概念,但我們可藉此理解到,戒嚴的開始是一個過程,是在「非常狀態」下展開的軍事控管架構。

重點是,由於「接戰地域」的持續狀態——也就是國共內戰狀態的延續,令臺灣進入長期戒嚴;原本的非常狀態,演變成為日常的法令體系,甚至成為形塑臺灣近代社會結構與樣貌的力量。

戒嚴的層次感

接著我們從幾個層次,來理解戒嚴時期法令與社會生活的關係。包括核心問題的「叛亂」、「軍法」,公眾事務參與所涉及的「集會結社」與「言論自由」,更及於「一般社會生活」,概略了解其所涉及的法令與執行情形。

1. 叛亂

就解嚴後世代來說,「懲治叛亂條例」可說是戒嚴法制中最駭人聽聞的法規。

該法屬於「特別刑法」,是針對刑法的 100 至 104 條有關內亂、外患罪者,定義為「叛亂犯」、「叛徒」,並進行加重刑責。當中的「二條一」,認定為首謀者「處死刑」,其他條文有「預備陰謀犯」處十年以上,「參加叛亂組織或集會者」處無期徒刑或十年以上有期徒刑,並明定相關罪嫌以軍法審判,罪責再加上「沒收其全部財產」等等,可說是 1950 年代不當審判案件,也就是「白色恐怖」的法令基礎。

「懲治叛亂條例」從 1949 年 6 月 21 日總統令公布,當然是針對共產黨而來,卻在臺灣大力運作了將近 42 年,後期成為嚴打臺獨分子的利器,直到 1991 年 5 月 22 日才廢止。

2.軍法

戒嚴法規定,不具軍人身分的一般人民觸犯與軍事與地方治安有關案件時,特別是匪諜、叛亂等政治案件,一律由軍法機關審判。於是國防部軍法處主持的「軍事看守所」、「軍事法庭」,成為侵奪人民自由權的機關。軍法審判始終採秘密偵訊、簡化的上訴程序,更簽呈軍事首長批核,由總統掌生殺大權。

根據統計,戰後經軍法審判的政治案件人次達 16,132 人。解嚴前夕制訂的「動員戡亂時期國家安全法」(即目前的「國家安全法」),規定非現役軍人於戒嚴時期「刑事裁判已確定者,不得向該管法院上訴或抗告」,阻擋了人民司法救濟途徑。2017 年 12 月剛出爐的「促進轉型正義條例」,明訂威權統治時期相關案件「應予重新調查,平復司法不公」,使冤案有重見天日的可能。

3. 集會結社

「戒嚴時期防止非法集會結社遊行請願罷課罷工罷市罷業等規定實施辦法」,可說是與臺灣戒嚴如影隨形的法令。集會遊行、集體請願罷工均原則禁止,相關管理由警備總司令部督導、各戒嚴司令部指導,縣市政府會同軍憲警執行,嚴格限縮人民組黨、集會遊行等權益。戒嚴期間,歷經劉自然事件、中壢事件、臺美斷交事件、美麗島事件乃至大小選舉的集會遊行,總不乏有人跟警總推擠碰撞,測試有關單位執行這部法令的決心與底線。

解嚴後集會結社自由逐步鬆綁,不過「國家安全法」在 1992 年 8 月之前仍明訂「集會結社不得主張共產主義、分裂國土」,而 1988 年制訂的「集會遊行法」,仍困擾著社會運動界,至今仍是被討論的社會議題之一。

4.言論自由

關於言論自由,戒嚴初期是以「臺灣省戒嚴期間新聞紙雜誌圖書管制辦法」規範,禁止詆毀首長、洩漏機密等妨害社會人心秩序言論,1970 年 5 月之後改訂「出版品管制法」,由內政部主管,協同郵局、各地駐軍憲兵隊、警察局,嚴密查禁販售品的發布持有行為,進行郵局的信件檢查。另外還有 1952 年頒訂的「出版法施行細則」,賦予政府機關查禁查扣、報禁等權力。

1977年的《查禁圖書目錄》,金庸的《射鵰英雄傳》也被列為禁書。(來源:國立臺灣歷史博物館)

以前述法令為基礎,省警備總部、內政部前後成為言論自由的審閱機關。解嚴後前述法令漸次廢止,不過違反國體的主張仍遭禁止,1989 年鄭南榕還因臺獨言論的出刊,抗捕自焚。1992 年刑法 100 條修正,限定暴力脅迫的行為才能認定為內亂罪,臺灣獨立等政治主張終於放寬,100% 的言論自由,也在出版法等廢除後逐漸落實。

5.社會生活

戒嚴時期對一般社會生活的規範更所在多有,針對人民的出入境、戶口調查、海岸進出,還有無線電臺、通訊器材等,都由省警備總部訂法主管。另外,「違警罰法」這 4 個字,走過戒嚴時期的臺灣人應該也記憶猶新,這部存在於 1943 年至 1991 年間的法令,明令妨害安寧秩序、交通、風俗、衛生等所謂「違警」行為,由警署裁決處拘留、罰鍰等罰則,提供「警察大人」干預社會生活的權力。

本照片為聯合社新聞照片,拍攝時間為1956年3月19日;圖說形容此兩位被攝者為「心理變態的男娼,頭髮留得很長,服裝不男不女,同在一娼寮操醜業,現已接受勸導同鄉耕田。」可反映當時對服裝儀容的標準。(來源:國立臺灣歷史博物館)

解嚴已 30 年,經過初步的整理與研究,我們對當時的法令架構得以更仔細的觀察與分析,以往眾人可能蒙在鼓裡、模糊朦朧,30 年的適當距離下,當今的我們反倒可以更知悉其樣貌。

簡短回顧戒嚴法制,是讓我們回顧自己的「政治生活小史」前應要做的小功課,接著,讓我們直視自己「心中的小警總」,展開自我剖析、自我挑戰的里程。

本文原刊於國立臺灣歷史博物館出版《觀‧臺灣》第36期「戒嚴日常」

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