臺灣興建第一條高速公路,是極具遠見的政策還是歪打正著的巧合?

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上篇:〈從日本時代到「十大建設」,臺灣鐵路是如何蓋成的?
作者:陳柏惟

今天繼續來談傳說中的十大建設,除了鐵路電氣化以外,另外和高雄有關的「半項」,就是以小港為端點的「南北高速公路」,後稱「中山高速公路」。

在我們昨天提到的坊間說法裡面,高速公路與核電廠被列為日本殖民時期唯二無關的建設,事實上的確如此。此兩類建設是日本殖民時期連殖民母國也沒有的。甚至日本第一條高速公路東名也要到 1969 年才全線通車,僅僅比臺灣早了十年。

所以,這次終於要展現中華民國的進步了嗎!?

韓國的高速公路經驗

今天的故事,我們先繞個圈子,從我造訪韓國的一次經驗講起。在 1960、70 年代,當時蔣氏殖民政權在東北亞還有一個難兄難弟,就是朴正熙治下的大韓民國。

我幾年前造訪首爾時,正巧去了位在景福宮附近的韓國歷史博物館,當走到展示朴正熙時代的展館時,出現下列字眼:五年計畫、重工業化、大煉鋼廠、石化工業、造船汽車工業…..建設富強的國家,讓韓國在短短十年內由第三世界國家邁入工業化之林、人稱漢江經濟奇蹟….當下,我的感覺就是怎麼這麼熟悉。

喔,想起來了,這不就是把我們歌頌經濟奇蹟的課文翻成韓文嗎 XD

當然,展覽中也出現了高速公路,也就是從首爾到釜山的京釜高速公路。更驚人的是,1968 年 2 月動工,1970 年 7 月,僅僅 2 年多的時間,這條公路全線完工,大概是臺日第一條高速公路工期的 1/3 左右!

為什麼當時人均所得不但遠低於日本,甚至不如臺灣的韓國要搶著蓋高速公路呢?

根據韓國官方記載,1964 年 12 月,朴正熙訪問西德時,時任德國總理艾哈德曾建議他修建高速公路。戰時德國所修建的連接波恩和科隆的高速公路不僅改善了交通,還促進了汽車、鋼鐵、石油加工等相關產業的發展,為德國經濟的振興發揮了歷史性的作用。

韓國歷史博物館中,1960年代上呈給朴正熙的高速公路網計畫一部分文件。可以看到他們的路網是有畫到南北韓邊界的,這當然只是畫好玩,實質上邊界數十公里內幾乎沒有高速公路,這是為了國防安全,避免北韓入侵時快速推進。(Source:作者提供)

這邊說得有點含蓄,「戰時德國」就是希特勒統治下的第三帝國。當時第三帝國建立起世界第一的高速公路系統,除了大撒幣振興大蕭條後的國內經濟外,當然有軍事上重要的意義,成為德國摩托化部隊調度動以及軍需運輸最重要的基本建設之一。

朴正熙政權作為專制的軍政府,又處在擁有強大常備軍的外敵威脅下,透過修建高速公路,讓地面部隊能快速調度支援,當然是很合理的選擇。而當時的美國,在通過艾森豪州際高速公路法案(Highway Act of 1954, National Defense Highway Act)後,仍處於高速公路快速興建期,也透過技術和資金,支援盟國的快速道路興建。

臺灣第一條快速道路

韓國和臺灣發展軌跡相同的原因,除了相似的政經背景,政策的選擇則部分來自美援和美國顧問的影響,臺灣第一條快速道路就正是用美援所興建,這就是 1964 年通車的麥克阿瑟公路。

麥帥公路連結臺北和基隆,建設理由除了紓解臺北與當時最主要外港交通壅塞,更有戰備調度的需求,因此在美援協助下,決定設計為封閉式的汽車專用公路。

麥克阿瑟公路,中興隧道段一景。民國五十三年五月二日(1964.05.02)在美援支持下,臺灣第一條高速公路「麥克阿瑟公路」完工。(Source:國家文化資料庫

這條公路雖然比韓國第一條高速公路(仁川-首爾-水原)還早,但雖號稱快速道路,雙線卻只有各一車道,寬不足 8 米(跟巷子差不多寬),中間還沒有分隔島。通車後,速限提升到時速 100 公里,但在這種道路用各 100 公里時速會車,根本就是升天快速道路。通車兩年間發生五十多起車禍,造成 200 多人死傷,於是只好降速求安全。

而麥帥公路通車後,也多次下陷坍塌,這種施工品質在當時媒體被極權操控的時代,被解釋成「新蓋好所以路基還沒變硬是預料中事」,民眾居然也能接受。

也由於這條道路的狹小與不安全,在中山高速公路於 1971 年 8 月 14 日正式動工後,原麥帥公路大部分路段(今基隆-內湖南京東路出口路段)就被拓寬,成為現在中山高速公路的一部分。

1960 年代初期,興建中的麥克阿瑟公路,可以看到末段的基隆嶼,就知道這是公路通往基隆市區的尾段。道路寬度現在看起來比較像是人行天橋而不是快速道路。(Source :國家文化資料庫

力排眾議興建高速公路果然英明?

1970 年,臺灣汽車普及率不及  1%,這個數字要到 1988 年,中山高通車約 10 年後才達到 10%。當時,任行政院國際經濟合作發展委員會主任委員蔣經國力排眾議,通過中山高速公路興建案,現在看起來似乎是極具遠見。

但到底是黨報所說的英明神武,還是李國鼎說的歪打正著呢?

我們可以從兩個層面來思考,各位從小到大經過高速公路,應該都有印象每隔一段就會有寬闊平整,沒有分隔島的戰備道,而中山高大部份,特別是平原段都使用路塹修築,而不是現在常見的高架橋。

戰備跑道是因應臺灣防禦縱深小,擔心開戰時機場被毀,因此在較接近空軍基地附近,設立戰備跑道,可作為預備使用。而使用路塹,則是考慮戰時高架橋修復不易,路塹較好整備。甚至另一說指出中山高是臺灣西部縱深防禦一環,若敵人登陸可利用路塹作為延滯敵軍推進的另一道防線。這些無不是考慮到軍事用途。

另外,只要各位稍微了解美國艾森豪州際公路法案,就知道其中汽車工業業者的遊說佔了非常大的作用。汽車工業也是中國殖民政府邁向工業化的重要指標,然而 1953 到 1967 年,政府的相關政策均以扶植紅頂商人嚴慶齡的裕隆汽車為主,讓這家阿斗企業「獨佔」臺灣汽車市場 15 年。

在「發展國產汽車工業辦法」到期之後之後,終於在 1967 年改頒「國內汽車工業保護及外國進口汽車辦法」,主要為降低汽車廠設立的條件,企圖以市場競爭的壓力迫使國產汽車廠的進步。以致 1967 年底起陸續有三富汽車、六和汽車、三陽工業、中華汽車等汽車廠成立。且在 1971 年放寬小汽車開放進口。可以說,汽車工業的發展,和政府決心轉向大公路主義不是沒有關聯。

在 1978 年中山高速公路全線(基隆-高雄)通車時,小汽車持有率雖大幅提升,但還是只有 6% 左右,一直到 1984 年「汽車工業發展方案」,搭配當時國民所得提升,才讓汽車大眾化。快速成長的汽車很快就淹沒了中山高原本戰備、貨運為重的目標,政府當年的獨排眾議,就變成了極具遠見(甚至還低估成長)的政策。

1980 年代的郵票中,就列出中山高速公路了。(Source:作者提供)

然而,在臺灣邁向大公路主義同時,各大都會圈內交通狀況不斷惡化,城市軌道運輸系統開發緩慢(北高捷運都拖延 30 年左右),反觀首爾捷運在發展高速公路同時,1970 年代也隨之通車,並未偏廢。

快速朝向公路與汽車工業導向傾斜的政策,到底是充滿遠見還是遺害數十年,或許要拉到更遠的視野時才看得清了!

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高雄好過日

高雄好過日為一群關心高雄公共事務的青年組織,2016 年籌備協會,於 2018 正式登記為社團法人。我們透過關注市政,發起市民對於高雄「城市的想像」,我們回顧過去的歷史、理解現狀,希望找出未來改革的方向,並發起「在地實踐」,議題橫跨區域交通、產業轉型、風險治理、勞動社福、環境保護。希望能讓高雄每天過好日,才能好過日!