蔣介石為什麼接受「臺灣地位未定」?

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1952 年 4 月 28 日簽署的《中華民國與日本國間和平條約》第二條規定:

「茲承認依照公曆一千九百五十一年九月八日在美利堅合眾國金山市簽訂之對日和平條約第二條,日本國業已放棄對於臺灣及澎湖群島以及南沙群島及西沙群島之一切權利、權利名義與要求。[1]

《舊金山和約》和《日華和約》沒有明確規定日本歸還臺澎給中華民國,與《開羅宣言》對臺澎歸屬措詞明顯不同,造成後來臺澎地位未定的爭議。問題是,蔣介石為什麼同意兩和約如此措詞呢?

國史館最近公佈的蔣檔,首次披露中華民國政府內部對此重大問題的考慮及對美交涉過程,對於今人了解「臺灣地位未定論」的起源有很大幫助。

1950 年 6  月27 日,韓戰爆發後,美國總統杜魯門下令第七艦隊將「臺灣海峽中立化」,阻止中華人民共和國武力奪取臺灣。杜魯門宣佈「臺灣未來地位的決定必須等待太平洋安全的恢復,對日和約的簽訂或經由聯合國考慮」[2],正式提出「臺灣地位未定論」。1950 年 9 月,國務院顧問杜勒斯開始與各國討論對日和約。1951 年 1 月,杜魯門正式任命杜勒斯為總統特別代表,專責對日和約談判。

1950 年 9 月 16 日,杜勒斯與中華民國駐美大使顧維鈞交談和約有關問題。9 月 17 日,蔣介石自記:

「我對日和約惟一問題,就是日本遵照波茨坦協定及其降書所接受的臺灣交還中國而已。如果美國主張臺灣交由聯合國解決,則彼儘可照此聲明,但日本則已交還中國,事實上已歸我統治。一面我再另作聲明,不反對聯合國協助我臺灣,鞏固太平洋共同防務也。」[3]

不過,外交部長葉公超勸蔣「關於日本領土問題,我自應主張在和約內確定我對臺灣之主權,惟鑒於美英似不願即確定臺灣之法律地位,我似可俟時機成熟再行設法解決,目前宜暫守緘默。」[4]

10 月 20 日,杜勒斯再見顧維鈞,提出對日和約七原則的節略,「將臺灣澎湖與南庫頁島千島群島,同列為尚待解決之地區。其將來地位須另經中美蘇英四國協商決定;如在和約生效後一年之內,尚未獲致協議,則交由聯合國大會予以決定」[5]

顧維鈞報告,杜勒斯坦白說「美之意欲將臺灣地位暫付凍結,因美雖切望世界大戰不爆發,並無把握,深不願臺灣落入仇視美國者之手,尤不願為蘇聯利用。美國人力不足,對太平洋防衛只能利用海軍空軍樹立強固防線。倘一朝有事,美能控制亞洲沿海大陸而臺灣島正在此防線之內。」

杜勸說「凍結臺灣歸屬地位,即是維持國民政府地位,故深盼我國代表不在聯合國會議上積極反對。… 蓋如美承認臺灣已純為中國領土,不特我政府代表權問題即須解決,而美之派遣第七艦隊保臺及自取領導地位出面主持此案亦將失卻根據。」[6]

對此節略,外交部經研究後,11 月 4 日,葉公超報告蔣介石,美方提議

「與我方所持臺灣澎湖已為我國領土之主張,適相背馳。美方堅持此議,係其目前處境及現行政策所致,自非我方所能變更;然為維護我方民心士氣起見,我於美方主張,自亦未便竟於苟同,換言之,即惟有各持己見,而在其他方面,另謀合作。關於臺灣澎湖之最終解決,自以盡量拖延為上策。… 似此我對該項程序,自不妨在原則上予以接受,而另附以如下意見:(一)所定一年期限,應酌予延長,改為兩年或不作時間上之硬性規定,均屬相宜;(二)臺灣澎湖,應與南庫頁島千島群島同時同樣解決,俾更能曲盡拖延之能事。」[7]

總之,葉公超提議「將最後解決盡量拖延」,實質上主張接受美方「臺灣地位未定」的處理。

經過政府內部再三討論和蔣介石深思,決定勉予接受。目的為確保美國協防臺灣有法律上之根據,並通過與美合作,爭取和約簽約權。12 月 1 日,蔣介石自記「美國提出對日和約條款徵求我同意,其對臺灣問題與千島,庫頁南半島皆列為懸案,以待和約成立後一年內,由四國共同解決。余諒其苦心,勉允其請。」[8] 12 月 19 日,顧維鈞根據外交部指令,向杜勒斯提出初步答復,兩人討論了用總條款的方式,由日本聲明放棄對臺灣,南庫頁島,千島群島的主權,而對其處理不作具體規定。

顧維鈞(圖片來源

1951 年 1 月 23 日,顧維鈞再接外交部指令,對美正式答復「臺灣及澎湖列島在法律事實及歷史上均應為我領土,然為太平洋區域目前一般安全記,我亦不反對此四郡島地位取決於英美蘇中之會商,但不願他國以我政府對臺灣澎湖列島係屬我領土之基本意見有所更改。又認此項決定,應在和約締結後至少二年或二年以上為之。」顧維鈞特別提出「就日本而言,衹須在和約內放棄其對於各該領土之主權即為已足。」[9] 由此可見,對臺澎主權,日本衹放棄而不明定歸還中華民國的方式,蔣介石很早就默認了。

可是,英國對杜勒斯的七原則節略不同意,英國主張中共參加和約及臺灣交還中國,美國答復說,它衹承認中華民國,無意邀請中共商談。杜勒斯面告英大使,臺灣照開羅宣言應交還國府,若明文規定還中國,則美保臺即失根據。[10]

但經英美交涉後,3 月 20 日,杜勒斯通知顧維鈞,美國「前提之解決領土特別程序已修改。日本衹須於約內放棄對臺韓等地之一切權利,日本不必過問其處置。」[11] 同時,美國正式提出對日和約草案給各國討論,徵求意見。草案第三條規定「日本茲放棄其對於高麗,臺灣,及澎湖郡島之一切權利,權利名議,與要求。」[12]

1951 年 4 月 10 日,蔣介石組織對日和約研究小組,包括陳誠,王寵惠,張群,黃少谷,葉公超,王世杰等,由張群召集。當時,蔣介石認為「照美最近所提約稿,對南庫頁與千島明定歸俄,而臺澎則只日本放棄,並不明定歸我,此與其最初約稿對俄完全不同,可知其對俄力求妥協,並以臺澎地位不定以誘共匪,且將以此為停止韓戰之餌物。英國之陰,美國之昧,可謂險矣。」 [13]

可是,對日和約研究小組經討論後向蔣報告, 認為「目前美方所提約稿,並未規定將臺灣澎湖歸還於我,致使臺灣地位問題,懸而不決。如將來我方就此問題所提對案,不獲美方接受,其於臺灣民心士氣,自有影響。」

不過,小組建議「一,美放棄將臺灣澎湖問題交由四國協商解決原議一節,我深表贊同,並望美方不再重提此議。二,請求美方將千島南庫頁島問題仍依原來主張與臺灣澎湖問題同樣看待。此點如美方未能接受或雖經美方接受而仍未能取得其他盟國之同意,則我方可就約稿中所載規定勉予接受;惟我方屆時將發表一聲明,略謂『臺灣澎湖原係我國領土,嗣為日本所據,抗戰勝利後,日本依照投降條款將臺灣澎湖歸還於我。現日本復於和約內予以放棄,故各該領土歸還於我之最後手續,業已完成』等語。

此項發表宣言之建議,應於事前告知美國,望能予以諒解,並予支持或至少不作相反之聲明。」[14]由此可見,對日和約研究小組清楚地認知,草案的規定會「使臺灣地位問題,懸而不決」,但也只能「勉予接受」,只求美國不反對中華民國政府發個單方面聲明,在臺灣人民眼前,保全面子。

4 月 17 日,蔣介石手諭「對日和約之方針」,包括「一,簽訂日本和約之盟國,對我為盟國之一員,不喪失我盟國之地位;二,不損害我在臺灣之統治權,不干涉我臺灣內政;三,臺灣澎湖不受任何軍事干涉或侵犯,俾得鞏固我反攻大陸之基地。四,依照以上三項原則,進行簽訂對日之和約。至於臺澎地位問題,事實上今已由我國收回實行統治,則名義之爭執似無必要也。」[15]

蔣介石顯然認為,反正中華民國已經有效佔領和控制臺澎,他可以不在乎臺澎歸屬的名義之爭。4月19日,蔣親自召集對日和約研究小組開會,研商對美方和約草案的答復。他在日記中自問「如臺灣地位不在約中明定,則將來我對臺灣地位是否補充修訂,抑從此確定,不必重訂乎?」[16]

根據對日和約研究小組建議,蔣介石簽批了外交部對美正式答復,4 月 24 日由顧維鈞交給杜勒斯。答復指出「中國政府向主張臺灣澎湖在歷史上,種族上,法律上,均為中國領土之一部分,今草案僅規定各該島應由日本放棄,此外不作任何規定,較諸美國原提『七項原則綱要』中所載,交由中美英蘇四國協商解決之方式,與中國政府上項主張,自較接近。」顧告訴杜「我對領土問題尤為重視,而美方約稿處理臺灣澎湖與其他兩島(指南庫頁島與千島群島)措詞不同,未免歧視,故我方復文提議修正」。杜答「理論固當一律,但曾考慮,實有困難」。

杜又警告顧,「國民政府堅持臺灣為中國領土之一部分,與中共主張相同,均已認為中國內部問題,今若明文交還,則美派第七艦隊保障臺灣,將失卻根據,而徒使中共與蘇聯對美使加干涉之譴責。故在此階段,美不得不將臺灣問題留為懸案,俾易應付云。」杜又謂:「此點極機密,盼我嚴為保守不洩云」。葉公超對此評論說「美對臺灣澎湖地位之立場,似與我方立場,更見接近」。[17]至此,中華民國政府原則上接受了《舊金山和約》對臺澎歸屬的處理方式。

美國代表迪安·艾奇遜以國務卿身分簽署舊金山條約

1951 年 8 月 31 日,在《舊金山和約》簽字前几天,蔣介石聽取對日和約研究小組的討論結果,指示「接受雙邊和約與多邊和約性質無異之內容」[18]。之後,在與日本談判時,中華民國政府堅持雙邊和約的內容及文字均以多邊和約為準,所以才有《日華和約》第二條這樣的措詞。

由於國史館蔣檔的解密,臺灣民眾才第一次了解到《舊金山和約》和《日華和約》造成臺澎地位未定的措詞是怎麼來的。從上述檔案可以看到,蔣介石及其政府對於美國操作臺澎地位未定的目的一清二楚,也是接受與配合的。生死關頭,只有如此才有助於第七艦隊留臺保命,其它都是假的。

[1] 國史館,一個中國論 述史料彙編,史料文件(一),53頁。

[2] 國史館,一個中國論 述史料彙編,史料文件(一),16頁。

[3] 國史館,蔣中正先生年譜長編,第九冊,553頁。

[4] 國史館,外交部電蔣中正檢送對日和約事上陳院長代電之副本,數位典藏號 002-020400-00053-019,蔣中正總統文物,1950/09/16。

[5] 國史館,王世杰呈蔣中正美國所提對日和約節略之因應方案說明書,數位典藏號,002-020400-00053-021,蔣中正總統文物,1950/11/04。

[6] 國史館,顧維鈞電蔣中正與杜勒斯商談對日和約事,數位典藏號,002-020400-00053-020,蔣中正總統文物,1950/10/21。

[7] 國史 館,王世杰呈蔣中正美國所提對日和約節略之因應方案說明書,數位典藏號,002-020400-00053-021,蔣中正總統文物,1950/11/04

[8] 國史館,蔣中正先生年譜長編,第九冊,587頁。

[9] 國史館,葉公超呈蔣中正對日和約顧維鈞答覆美國節略稿副本,數位典藏號,002-020400-00053-023,蔣中正總統文物,1951/01/24。

[10] 國史館,外交部呈蔣中正對日和約稿之中國復文顧維鈞已面交杜勒斯,數位典藏號,002-020400-00053-033,蔣中正總統文物,1951/04/27。

[11] 國史館,顧維鈞電蔣中正二十日與杜勒斯商談對日和約格式程序內容,數位典藏號,002-020400-00053-026,蔣中正總統文物,1951/03/20。

[12] 國史館,顧維鈞電蔣中正今晨杜勒斯邀往續談對日和約問題並面交節略及和約稿,數位典藏號,002-020400-00053-027,蔣中正總統文物,1951/03/28。

[13] 國史館,蔣中正先生年譜長編,第九冊,654頁。

[14]國史館,行政院呈蔣中正對日和約研究小組會議研討之結論,數位典藏號,002-020400-00053-030,蔣中正總統文物,1951/04/00。

[15]國史館,蔣中正條諭對日和約之方針,數位典藏號,002-020400-00053-029,蔣中正總統文物,1951/04/17。

[16] 國史館,蔣中正先生年譜長編,第九冊,658頁。

[17] 國史館,外交部呈蔣中正對日和約稿之中國復文顧維鈞已面交杜勒斯,數位典藏號,002-020400-00053-033,蔣中正總統文物,1951/04/27。

[18] 國史館,蔣中正先生年譜長編,第九冊,709頁。

本文原刊於風傳媒,文字經作者修改後,授權轉載於故事,原文〈汪浩觀點:蔣介石為什麼接受「臺灣地位未定」?
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汪 浩

汪 浩

北京大學國際法學士,牛津大學國際關係博士,業餘的現代史研究者
汪 浩