李登輝的「特殊的國與國關係論」主張是怎麼來的?

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1999 年 7 月李登輝總統提出的「特殊的國與國關係論」。

那麼,李登輝的這一主張是怎麼來的呢?

事實上,兩蔣一貫堅持中華民國是主權獨立的國家。1971 年夏秋,為了確保中華民國留在聯合國,蔣介石默認中華人民共和國取得安理會席位,接受了美國讓兩個中國都加入聯合國的「雙重代表權」方案。1978 年 12 月 29 日,中華民國與美國談判雙方斷交後的關係安排時,蔣經國重申了中華民國的主權獨立:

「中華民國自 1912 年建國以來,一直是一個獨立之主權國家,中華民國是中國文化與中國歷史唯一真正的代表。中華民國政府是依據中華民國憲法所產生的合法政府。中華民國的存在一向是一個國際的事實。中華民國的國際地位及國際人格,不因任何國家承認中共偽政權而有所變更。美國應當繼續承認並尊重中華民國的法律地位和國際人格。」

由此可見,蔣經國不再同中共爭論誰才是中國的唯一合法政府,轉而強調中華民國是一個主權獨立的國家,其存在是一個國際法事實,進而推之,中華民國的國際法人格,不因美國或任何其它國家終止外交承認而有所變更。

李登輝主政初期,他放棄蔣經國的「不接觸,不談判,不妥協」的三不政策,繼續推動蔣經國晚年以「對等地位」為原則的兩岸交流。

為了展現善意,李登輝承認中華人民共和國政府在大陸的治權。不過為了與中國所定義的「一個中國」原則和「一國兩制」政策有所區隔,並強調自身的立場與原則,李登輝政府陸續提出「一國兩區」(1990 年),「一個中國,兩個對等政治實體」(1991 年),「一個中國指向的階段性兩個中國政策」(1993 年),「一個分治中國」(1997 年)與「特殊的國與國關係」(1999 年)等主張。所有這些主張都強調「一個中國」是過去式和未來式,但不是「現在式」; 這些主張在堅持中華民國主權獨立基礎上,強調兩岸關係的「對等性」。

而上述主張的脈絡,可回溯至 1990 年 10 月 7 日,當時李登輝邀集朝野各界成立國家統一委員會(簡稱國統會),研商制訂「國家統一綱領」。1992年8月1日,在李登輝主持下,國統會決議「一個中國」的涵義:

一、海峽兩岸均堅持『一個中國』之原則,但雙方所賦予之涵義有所不同。中共當局認為「一個中國」即為「中華人民共和國」,將來統一以後,臺灣將成為其轄下的一個「特別行政區」。臺灣方面則認為「一個中國」應指 1912 年成立迄今之中華民國,其主權及於整個中國,但目前之治權,則僅及於臺澎金馬。臺灣固為中國之一部分,但大陸亦為中國之一部分。

二、民國 38 年起,中國處於暫時分裂之狀態,由兩個政治實體,分治海峽兩岸,乃為客觀之事實,任何謀求統一之主張,不能忽視此一事實之存在。

由於此次「國統會」的與會者,除了青年黨主席李璜外,所有受邀委員都是非政黨代表,就連民進黨的康寧祥,也是與無黨籍的高玉樹、吳豐山、黃石城一樣,以個人身份參加,因此此會的決議可說是國民黨內部主流派與非主流派妥協的結果。

李登輝當時以「兩個對等政治實體」來定位兩岸關係,目的是暫時擱置主權爭議,營造更寬廣的兩岸互動空間。但是中國海協會針對國統會此決議,於 1992 年 8 月 27 日明確表示:「我會不同意臺灣有關方面對一個中國涵義的理解。我們主張『和平統一、一國兩制』,反對『兩個中國、一中一臺、兩個對等政治實體』的立場是一貫的。」中國方面不願讓步、不允許有模糊的空間。

1990 年至 1995 年間,李登輝曾派密使蘇志誠與中國國臺辦代表密會二十多次,而海基會與海協會從 1992 年起不斷交流協商。

李登輝經過多年與中國談判後發現,中國在談判開始就堅持設定對己有利的「一個中國原則」,此原則一旦設定,談判結論就不出中國的掌握。中國單方面定義的「一個中國原則」是:「世界上只有一個中國,中華人民共和國政府是全中國的唯一合法政府,臺灣是中華人民共和國神聖領土的一部分」。

根據這一原則,中國在與李登輝政府談判時,視其為地方政權,並將「一個中國原則」作為兩岸所有協商議題的前提,企圖迫使李登輝逐步滑向「一國兩制」的安排。

同時,中華人民共和國根本不承認中華民國合法性,封殺臺灣的國際生存空間,迫使國際社會接受中國所定義的「一個中國原則」,進而逐漸忽視中華民國存在的事實。兩岸經過多年談判,中國完全不同意國統會「一個中國,兩個對等政治實體」的方案,也不接受海基會 1995 年以後採用的「一個中國,各自表述」的說法。

1993 年 11 月 20 日,在美國西雅圖舉行的亞太經合組織(APEC)會後記者會上,中國國家主席江澤民強調「一個中國,臺灣是其一省,那一個中國就是中華人民共和國。」對此說法,中華民國總統特使江丙坤被迫回應「在將來『一個中國』為指向的目標下,採取階段性的兩個中國政策」。

江丙坤會如此回應,是因為中華民國外交部事前曾給江丙坤一特急密電,指出「中華民國自 1912 年肇建即為一主權獨立之國家,而中華人民共和國成立於 1949 年亦自稱為主權國家,據此,國際間顯已存在各擁有不同數目外交關係且互不隸屬之兩個主權國家,故中華民國及中華人民共和國實為一個中國(歷史或地理之含意)下互不隸屬的兩個主權國家,乃不容任何人否認或能予無視之事實。」中華民國外交部進而強調「中華民國與中華人民共和國為『中國』(歷史或地理)境內互不隸屬之主權國家,在統一條件成熟前,我政府目前所採者可謂以將來『一個中國』為指向之階段性之兩個中國政策。」

可見,在 1999 年 7 月李登輝提出「特殊的國與國關係論」之前,中華民國外交部早在 1993 年 11 月就明確提出中華民國與中華人民共和國為「互不隸屬之兩個主權國家」。中國國臺辦立刻反對江丙坤這種「以兩德模式為例的分裂國家理論」。

1996 年 3 月中華民國總統大選前夕,中國不斷文攻武嚇,即使如此李登輝仍然高票當選中華民國首任直選總統。李登輝在 5 月的就職演說中特別澄清自己的立場不是臺獨:「中華民國本來就是一個主權國家。海峽兩岸沒有民族與文化認同問題,有的只是制度與生活方式之爭。在這裡,我們根本沒有必要,也不可能採取所謂『臺獨』的路線。」在這篇演講中,他重申「追求國家統一的歷史大業」。

相對的,中國只要一有機會,便會對外強調其「一個中國原則」,並且採取強硬的手腕,迫使他國對臺施壓。在中國的逼迫下,1998 年 6 月 30 日,美國總統柯林頓在上海宣布「新三不」政策,即「不支持『兩個中國』或『一中一臺』、不支持臺灣獨立、不支持臺灣加入具有國家主權性質的國際組織」。柯林頓向北京讓步、明白提出不利臺灣國際地位的「新三不」政策後,美國政府的智囊紛紛提出「中程協議」(interim agreements )之類的建議,對臺灣造成相當大的壓力。

因此李登輝於 1998 年 8 月在國安會下成立「強化中華民國主權國家地位」小組,研究突破中美聯手限制中華民國國際地位的方法。李登輝召集蔡英文、張榮豐、林碧炤、陳必照、許宗力等多位法政學者參與研究。1999 年 5 月,該小組提議以「特殊的國與國關係」為兩岸關係定位,小組報告經國安會秘書長殷宗文,轉呈李登輝。

1997 年 7 月 21 日,李登輝首次公開呼籲中共務實面對「一個分治中國」的事實。

1998 年 10 月 14 日,海基會董事長辜振甫間隔五年後再次會見海協會會長汪道涵,辜指出「一個分治的中國,既是歷史事實,更是政治現實」,批評「大陸方面不肯尊重現實也不肯放棄對臺灣使用武力;而且在國際上設法阻斷我方的活動空間。這種以假設中華民國在國際上已經不存在的作法,只有加激臺灣人民的反感,完全無助於兩岸關係的改善。」汪道涵則堅決反對辜振甫「一個分治中國」的說法,再次提出「臺灣的政治地位應該在一個中國的前提下進行討論。」

辜振甫訪問北京後,安排汪道涵於隔年 10 月回訪臺北。

但在 1999 年 4 月 18 日,中國人大委員長李鵬卻在泰國訪問時對國際媒體強調「世界上只有一個中國,就是中華人民共和國。中華人民共和國政府是代表全中國的唯一合法政府,臺灣是中國領土不可分割的一部分。」此後不久,李登輝發現江澤民打算在中華人民共和國建國五十周年國慶日(10 月 1 日)當著多位外國領袖的面宣布,汪道涵訪臺時,兩岸將在「一個中國原則」下展開政治談判。

李登輝為了阻止江澤民對國際社會作此片面宣告,因而於 7 月 9 日在接受「德國之聲」專訪時,匆忙提出兩岸關係定位是「特殊的國與國關係」,目的基本上「是為了奠定兩岸對等的基礎」。

在專訪裡,李登輝就「北京政府視臺灣為叛離的一省」提出反駁,詳細說明兩岸關係定位至少是特殊的國與國關係:「中共當局不顧兩岸分權、分治的事實,持續對我們進行武力恫嚇,的確是兩岸關係無法獲得根本改善的主要原因。

歷史的事實是,1949 年中共成立以後,從未統治過中華民國所轄的臺、澎、金、馬。我國並在 1991 年修憲時增修條文第十條(現在為第十一條),將憲法的地域效力限縮在臺灣,並承認中華人民共和國在大陸統治權的合法性;增修條文第一、四條明定立法院與國民大會民意機關成員僅從臺灣人民中選出;1992 年的憲改更進一步增修條文第二條,規定總統、副總統由臺灣人民直接選舉,使所建構出來的國家機關只代表臺灣人民,國家權力統治的正當性也只來自臺灣人民的授權,與中國大陸人民完全無關。

1991 年修憲以來,已將兩岸關係定位在國家與國家,至少是特殊的國與國的關係,而非一合法政府、一叛亂團體,或一中央政府、一地方政府的『一個中國』的內部關係。所以,您提到北京政府將臺灣視為『叛離的一省』,這完全昧於歷史與法律上的事實。」

1999年德國之聲前亞洲部主任 Günter Knabe訪問李登輝。(來源:德國之聲中文網五十周年回顧)

德國之聲問及在「宣布臺灣獨立」與「一國兩制」之間,是否有折衷的方案?

李登輝回答:「中華民國從 1912 年建立以來,一直都是主權獨立的國家,又在 1991 年的修憲後,兩岸關係定位在特殊的國與國關係,所以並沒有再宣佈臺灣獨立的必要。

解決兩岸問題不能僅從統一或獨立的觀點來探討,這個問題的關鍵是在於制度的不同。從制度上的統合,逐步推演到政治上的統合,才是最自然、也是最符合中國人福祉的選擇。現在,中華民國可說是華人社會中首先實現民主化的國家,我們正努力在中國邁向現代化的過程中,扮演更積極的角色。因此,我們也希望中共當局能早日進行民主改革,為民主統一創造更有利條件,這是我們努力的方向。」

針對「一國兩制」,李登輝指出「大陸對港澳所承諾的『一國兩制』模式,對臺灣並無絲毫的吸引力。主要原因是『一國兩制』互相矛盾,違反民主的基本原則,又否定中華民國的存在。大陸雖想將『一國兩制』的港澳模式套用於我方,但臺灣不是港澳,港澳原為殖民地,中華民國是主權獨立的國家,兩者有根本的不同。」

總統府在發表該訪問時還特別強調:「這是一個法律事實的陳述,我國的大陸政策並沒有改變。」當時的副總統連戰也表示:「我們提出『特殊國與國關係論』的主張是基於維護國家尊嚴、保障人民權益的考量。也是表達臺灣兩千三百萬人民的心聲。這是攸關國家發展大是大非的課題。…因此李總統提出『特殊國與國關係論』的明確主張,就是要突破兩岸間現存不合理的框架。」

1999 年 8 月 10 日,李登輝公開表示「在卸任前提出國家定位後,以後不管是誰做總統,都會很好做事情。」他又重申「大陸政治民主化,經濟自由化後,就是國家統一的最重要方向。」李登輝「特殊的國與國關係論」是一種具有歷史觀的主張,他的這些主張同兩蔣堅持的「中華民國主權獨立」是一脈相承的。

本文原刊於風傳媒,文字經作者修改後,授權轉載於故事,原文〈汪浩觀點:「特殊的國與國關係論」是怎麼來的?
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汪 浩

汪 浩

北京大學國際法學士,牛津大學國際關係博士,業餘的現代史研究者
汪 浩