美國第七艦隊為何取消臺海例行性巡邏?

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1950 年 6 月 25 日,韓戰爆發。6 月 27 日,美國總統杜魯門發表聲明:「本人已命令美國第七艦隊防止對臺灣之任何攻擊,同時本人已請求臺灣之中國政府停止對大陸之一切海、空軍活動。第七艦隊將觀察此一要求是否已付諸實施。」杜魯門下令第七艦隊「中立」臺灣海峽,實際上保護了臺灣。

美國第七艦隊從 1950 年夏韓戰爆發後進入臺灣海峽,到 1979 年美中正式建交後完全撤離,其在臺灣海峽巡弋了近三十年時間。

尼克森於 1969 年出任美國總統後不久,開始調整美國對臺政策,1969 年 9 月 23 日,國務卿羅吉斯訪臺剛回國,國務院就通報駐臺大使館:美軍第七艦隊在臺灣海峽的「例行性巡邏」,將改為「不定期巡邏」。

國務院解釋,因為國防預算要刪減 30 億美元,海軍艦艇要減少 100 艘,因此不得不將例行巡邏改為不定期巡邏。國務院強調,這項調整並不表示美國協防臺灣的承諾,或第七艦隊執行美臺「共同防禦條約」的能力有任何改變。

其實這一改變有重大政治涵意,無法以預算問題掩飾。而如此事關臺灣安危的決定,美國一直拖到 11 月初才正式通知中華民國政府。

但是,國家安全顧問季辛吉在稍早的 10 月 16 日會見巴基斯坦內政部長時,就請巴國總統秘密地告訴中國,美國將把兩艘驅逐艦撤離臺灣海峽。

11 月初,巴基斯坦葉海亞總統將美國的這項決定告訴了中國大使張彤,葉海亞還特別解釋:「美國有意與共產黨中國實現關係正常化」,從此,巴基斯坦開始了美中秘密外交的傳話工作。

巴基斯坦第3任總統(Source:維基百科)

比毛澤東晚了一週,蔣介石直到 1969 年 11 月 8 日才得知美國這項決定,立即指出「此無異放棄其保障臺灣海峽安全而又強迫我撤退之陽謀,美國誠不可靠也。」

11 月 9 日,美國正式通知中華民國政府:自 11 月 15 日起,第七艦隊將停止例行巡邏臺灣海峽。蔣介石試圖找出其他方法來挽回美國的決定,他指出,根據臺美「樂成計畫」,停止巡邏須經臺美協商,不是美國說不巡就不巡。

「樂成計畫」源自於美臺「共同防禦條約」,這是美臺雙方共同執行的應付解放軍入侵臺灣的作戰計畫。11 月 11 日,蔣介石召見蔣經國等人,指示對美停止海峽巡邏之答覆要點:

  • 第七艦隊與保護臺灣海峽之不可分,如其停止巡邏海峽,即等於第七艦隊之撤退,乃放棄臺灣海峽,即放棄臺灣也。
  • 此為其壓迫我放棄之間接手段,那無異違反中美協定之承諾,但亞洲人公認臺澎金馬為整個不可分局勢,我國對金馬雖戰至最後一人,亦決不放棄。 

蔣表示如果美國暗示已放棄臺灣海峽,任由共匪對金馬與臺灣進攻而美國不來干涉,

「共匪對其既得土地與權利決不放棄,而且對得者,必得寸進尺,如果美國實行此舉,則越戰未了,而臺戰又起。此一美國政策,不僅對東亞,實為對整個太平洋地區,引起燎火之原,其後果必然如此,切勿以小事視之。」

可見,蔣介石高度重視這事的影響,不願失去美國第七艦隊這項保護。 

1952年12月4日,《中央日報》以斗大的標題將〈中美共同防禦條約〉刊載於頭版。 (Source:〈中美共同防禦條約 全文〉,《中央日報》,1954.12.04,1版)

11 月 12 日,中華民國外交部長魏道明在華府與羅吉斯會談,對改變臺海巡邏的決定,提出臺北的看法。

魏促請美國政府重新考慮,羅吉斯強調這完全是基於預算的考量,美國的政策和防衛承諾均未改變。羅也強硬地指出,改變臺海巡邏是美國最高層的決定,不可能改變。

11 月 13 日,蔣經國向蔣中正報告,美國對停止巡邏案以最高層決策不能變更為由,仍將如期於 15 日實施。至於蔣介石抱以希望之「樂成計畫」,美國認為「樂成計畫」中並無提及巡邏艦隊之決定,因此不須與中華民國商討。

得到這樣的回覆,蔣介石「內心實如焚燄」,他立刻召集副總統嚴家淦、總統府秘書長張羣、國家安全會議秘書長黃少谷與蔣經國等商討對策,並且決定親自致電尼克森,要其先取消停止巡邏命令,再商討替代辦法。

11 月 14 日,駐美大使周書楷帶著蔣介石給尼克森的電報去見季辛吉,詢問美國能否延後兩三週執行,為了回覆周書楷,季辛吉當場打電話詢問國防部長賴德,沒想到賴德卻向季辛吉告狀,指責這是國務院向中國示好的方式,換而言之,美國國防部長也不贊成停止臺海巡邏的決定。

尼克森政府當時還算重視蔣介石的顧慮,在魏道明與周書楷相繼對美提出交涉之後,美國國防部派副部長卡德與太平洋美軍總司令麥坎訪問臺北,於 11 月 15 日見蔣經國,說明撤離兩艘驅逐艦,只是淘汰逾齡艦隻,美國海軍艦艇仍將「例行性通過」臺灣海峽。

11 月 15 日,蔣介石認為美國最惡劣的用意與目的,「乃無形中迫使我撤退金馬外島,為使共匪統一大陸,以達到其兩個中國之幻想。」卡德報告後,國防部如期在 11 月 16 日下令改變巡邏作業。

但改變巡邏作業的隔天,季辛吉卻突然告知周書楷,尼克森決定暫緩終止巡邏,蔣介石評論說:「尼克生雖允延期停止巡邏海峽,但其基本政策實已決定,臺灣海峽任由共匪侵佔金馬,以達成其孤立臺灣之愚策,不惜出賣我政府也。」

11 月 19 日,蔣介石再次致函尼克森,要求勿予終止巡邏和立即檢討「樂成計畫」。

11 月 23 日,臺灣與美國第七艦隊司令達成協議,美國海軍重新調整路線,每個月有 15 艘船艦來往越南與日本時會穿越臺灣海峽,蔣介石認為這結果還算圓滿,「以此辦法等於未停止巡邏,惟不由第七十二機動隊負其責耳。」       

12 月 17 日,蔣介石接見美國大使馬康衛談巡防臺灣海峽等問題,馬康衛轉達尼克森對蔣 11 月去函的口頭答覆:尼相信有關臺海巡邏的「細節」,將可以透過美軍太平洋總司令及中華民國國防部的磋商,得到圓滿解決。

馬康衛告訴蔣中正,美國政府完全瞭解中共政權對東亞地區的威脅,但美國認為有責任盡力採取務實和謹慎的步驟,以減低地區的緊張,和執行以談判代替對抗的政策。

馬康衛明白告訴蔣介石,基於這樣的精神,美國正努力尋求與北京對話;如果努力有成果,那將以「在華沙或其他地方」恢復大使級會談的形式出現。

尼克森並要馬康衛向蔣保証:美國信守美臺「共同防衛條約」對中華民國的承諾;任何尋求與中國大陸改善關係的措施,都不會沖淡此項承諾。

馬康衛還說,尼克森也指示他向蔣保証,尼克森的中國政策不會損害中華民國的基本利益:美國與中國大陸接觸,「不表示」會與中華人民共和國建交,或增強其國際地位;「不意味」美國要降低防衛臺灣的警覺;不是美國認為中共政權本質已經改變,或已經可以接受;不是美國放棄基本原則。

蔣介石仔細謹慎地聆聽馬康衛陳述約一小時,沒有插話。馬康衛說完後,蔣沉思片刻,才作簡單的回應:他聽到馬康衛大使確認「美國支持中華民國的政策不變」,感到放心。       

蔣介石唯一擔心的問題是第七艦隊不再巡防臺灣海峽,他特別擔心此舉會引起中共的誤解。馬康衛解釋說美國此次對第七艦隊任務的調整,「純粹是經濟的原因」。尼克森已命令在遠東的海軍艦艇不要走臺灣海峽東部海域,而是經過臺灣海峽,以提高美艦在海峽的出現次數。

馬康衛引述尼克森的話說,共產黨對臺灣海峽中華民國船隻任何「無理、無端」的攻擊,「不會受到忽視」,但馬康衛並沒有具體說出尼克森對中共的攻擊會作如何反應。這次談話後,經過臺灣海峽的美國軍艦多為「過水」性質,缺乏實質巡邏功能。

美國大使馬康衛贈送月球岩石與中華民國副總統嚴家淦(Source:Wikimedia)

此後,美國又做出了一系列的舉動,昭示對中國政策的微妙變化。

1969 年 12 月19日,美國政府正式宣布局部解除歷時 19 年的對中共貿易禁令。12 月 25 日,美國國務院公開承認,美國第七艦隊在臺灣海峽的巡邏已由定期改為不定期。同一天,白宮宣佈美國反對提供一個中隊的 F-4D 型飛機給臺灣。對此蔣介石深感受創,

「尼克生特別宣佈其反對特別撥援中華民國 F-4D 機之五千四百五十萬之款項,此乃為我一生中所受重大打擊之一,但他決不能使我為其致命之創傷,唯有增加我革命之勇氣與獨立之信心而已。而其同時發表其對臺灣海峽美艦例行巡邏之減低,更為鼓勵共匪之侵犯我金馬台澎基地,以換取共匪重開華沙會談之精誠,此可忍乎?」

事後來看,1969 年底美國取消第七艦隊例行巡邏確實是美國改變對臺政策的重大步驟,難怪 1971 年 7 月季辛吉第一次見到周恩來時就再三強調這件事,而蔣介石當時對美國意圖的判斷非常正確,但實在無法力挽狂瀾了。

本文原刊於風傳媒,文字經作者修改後,授權轉轉載於故事,原文:〈汪浩觀點:美國第七艦隊為何取消臺海例行性巡邏?〉
汪 浩

汪 浩

北京大學國際法學士,牛津大學國際關係博士,業餘的現代史研究者
汪 浩