聯合國為什麼不討論「臺灣問題」?

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1950 年 6 月 27 日,韓戰爆發後,美國總統杜魯門下令第七艦隊將「臺灣海峽中立化」,並提出「臺灣未來地位的決定必須等待太平洋安全的恢復,對日和約的簽訂或經由聯合國考慮」。[1] 但是,60 多年過去了,對日和約沒能解決臺灣歸屬,聯合國也從未正式討論,考慮或決定過臺灣地位問題,這是為什麼呢?[2]

7 月 19 日,杜魯門向國會解釋說,目前的軍事中立化不妨礙影響臺灣的政治問題。他希望所有這些問題都可以按照「聯合國憲章」所設想的和平方式解決。[3] 9 月 1 日,杜魯門又表示,臺灣的未來應該由國際行動和平解決,而不是由美國或任何其他國家單獨決定。[4]

1950 年秋天,根據杜魯門的聲明,在與英國密切協商後,美國國務院起草了「臺灣問題」決議草案,提及「開羅宣言」將臺澎交還中華民國的意圖,指出臺海兩岸政權皆主張對臺灣主權,臺海危機可能增加國際緊張情勢,危及區域和平與臺灣人民利益。草案建議聯大成立委員會,在考慮前述問題和諮詢有關各方後,向大會提出一份臺澎未來處置的報告。[5] 但是,美國最後沒有提交聯大討論和表決該草案。

當時,英國很擔心杜魯門的政策會導致美中為臺灣開戰,為討好中共,主張依照「開羅宣言」將臺灣歸還中國。1950 年 7 月 28 日,針對英國的批評,美國國務卿艾奇遜表明,由於世局已經發生許多變化,實非開羅會議時所能預見,使得美國不能以開羅宣言作為臺灣地位的定論。

艾奇遜指出:第一、蘇聯對開羅及波茨坦宣言的有關承諾,如朝鮮獨立,及支持國民黨政府等,皆已棄置不顧;第二、在日本投降後接下管理臺灣之責任的國民政府,不夠稱職;第三、把臺灣交給開羅宣言時期的中華民國是一回事,把它交給支持莫斯科及與自由國家為敵的北京政權是另一回事;第四、因為中國政局劇烈改變,滿懷敵意的專制政權在北京建立,難道民主國家不能質問:為什麼不與臺灣人民協商,或不採用適用於殖民地人民的聯合國憲章原則,便把臺灣交給這樣的專制政權?[6]

不過,面對中華人民共和國威脅解放臺灣,國務院同意與英國外交部討論臺灣問題。8 月末,雙方官員達成了一些共識,並決定由美英法三國外長會議討論聯合國行動的目標與步驟。

開羅宣言。前排依序:中華民國國民政府軍事委員會委員長蔣中正、美國總統羅斯福、英國首相邱吉爾、中國蔣宋美齡。(Source: wikipedia)

9 月 14 日,美英法三國外長會議決定向聯合國大會提案臺灣問題:(1)應根據「聯合國憲章」盡快在聯合國大會上提出臺灣問題。(2)然後,聯合國大會應任命一個專門委員會研究該問題,並向下屆大會提出建議。(3)大會應呼籲所有各方在該委員會研究時不要採取任何敵對行動。[7]

9 月初,蔣介石經過長時間思考後,理解美國希望將臺灣問題國際化,以避免與中共為臺灣開戰。[8] 9 月 16 日,蔣介石寫道,艾奇遜「使臺灣置於聯合國之保衛,一以免俄共藉口認為中國之領土而攻佔臺灣,一以減輕其美國單獨之責任,以免除其侵臺之嫌。此一陰謀於我利害參半,不如逆來順受,先杜決俄共侵臺之野心,暫為中立化之形態(但我決不正式公認),以穩定內部軍民之心理,使之安心,整補內部,求其安定進步,以至健全鞏固,而後再待機而動,一舉恢復大陸。只要臺灣事實上統治權並不動搖,則我反攻大陸之準備未完成以前,率性讓其中立化,且使其性質(國際)更為複雜,以對付俄共與英印,未始非一中策也,此時應以沉機觀變處之。」[9]

這段日記非常重要,它顯示蔣介石終於認清形勢,兩害相權取其輕,接受臺灣問題國際化的中策,以杜決中共侵臺之野心。

9 月 19 日,美國向聯大提案前一天,助理國務卿魯斯克才在華府召見駐美大使顧維鈞,告訴他美國將提「臺灣問題案」,美國需要國際支持其目前的臺灣中立化立場以求得臺灣問題和平解決。魯斯克認為,這個問題只能通過聯合國大會。在安理會,美案面臨著蘇聯否決權的威脅。

聯大會設立一個研究委員會,並派調查團赴臺調查,於明年報告大會。顧維鈞答「我對派調查團原則上礙難同意。臺灣問題不應由聯合國討論,且調查團人選亦無把握。」魯斯克表示「美並不願臺灣之重要而複雜問題目前非即解決不可。」鈞謂「然則美之真意在爭取時間,以待國際情況之變遷。彼答然。」[10]

9 月 20 日,美國提議將「臺灣問題」列入聯合國大會議程。艾奇遜詳述提案原因「臺灣正式移轉給中國尚須等待對日和約之締結,或其他適當的正式動作…美國還認為,臺灣及其將近八百萬居民的未來,應該依聯合國憲章之規定,和平解決。」[11]艾奇遜還委托國務院顧問杜勒斯主導聯大對美國提案的討論。中華民國代表蔣廷黻指美方提案侵害中華民國領土主權、違反盟國戰時協議,因此反對列入議程。蘇聯代表馬立克則指美國的意圖是將臺灣變為美軍的戰略基地。[12] 盡管中華民國和蘇聯反對,「臺灣問題」仍被列入大會議程,並被提交給第一委員會。國務院不與中華民國政府事先充分溝通,導致中華民國和蘇聯在聯合國共同反對美國提案這種罕見現像。

9 月 29 日,安理會通過中共列席辯論「美國侵臺案」,而對於安理會討論中國代表權,美國又表明不行使否決權。10 月 6 日,「臺灣問題案」正式列入聯大議事日程。對這些情況,蔣介石認定「美艾遵奉英國意旨,實現其毀蔣賣華作最後之一擊。國際之道義掃地,美艾之拙劣如此,不能不令人刺激痛憤,是其明知其徒為侮辱中國,而無補於美國之利益也。惟俄國亦投票反對此案,更足証明美之為私耳。但此並不能動搖吾國在臺灣統治之地位,即使聯大通過其案,我不執行,作最後之準備可也。惟天祐之,何憂何懼。」[13]

這時期,蔣介石反復思考國際危機,他認為英美為了阻止解放軍進入朝鮮,企圖通過犧牲中華民國政府來與中共妥協。在這種情況下,他決定「甲,如何確保臺灣復興基地,使之鞏固不搖。乙,如何使中共不能參加聯合國,以保持我政府代表權,不退出聯合國。丙,如甲,乙二者不能兼顧,則以確保臺灣基地為第一。與其為保持聯合國會員名議,而使臺灣被攻,不能安定,則寧放棄會員之虛名,暫時退出國際社會,雖在國際上失去地位而力求自立自主,確保臺灣主權,實為利多而害少。而且乙者,其權全操之於英法,非我所能主動,而甲者則我尚有主動領地,此為永久根本計,比較在不得已時,未始非計之得者也。」[14] 這段話,其實點出此後几十年中華民國外交政策的核心,即如果代表中國與確保臺灣不能兼顧時,應該棄名保臺,自立自主。

10 月 14 日,艾奇遜提出美方的聯大決議草案,在考慮「兩個中國」各自對臺灣主權主張的同時,也考慮「臺灣人民利益」與「維持太平洋區域和平」。艾奇遜同時提出,未來的研究委員會成員最好能涵蓋承認不同中國政府的國家,美國也要參加該委員會,在事態複雜的情況下,委員會報告最快大概也要到第六屆大會才能處理。[15]

顧維鈞指出「美維持臺灣現狀政策,影響所及,不得不維持我政府之國際地位,以免其他種種糾紛。即杜顧問所謂凍結臺灣,即是維持中華民國政府地位云云。(Source: wikipedia)+

10 月 20 日,杜勒斯會晤顧維鈞,討論對日和約草案。在雙方就領土問題交換意見時,顧維鈞問:「所謂臺灣問題,美已提交聯合國大會討論,究竟美方用意及希望如何?」杜勒斯答:「須待余下星期一與艾卿商談後方能作答。但美之用意,欲將臺灣地位暫付凍結,因美雖切望世界大戰不再爆發,但並無把握;深不願臺灣落入仇視美國者之手,尤不願為蘇俄利用。美國人力不足,對太平洋防衛,祇能利用海軍空軍樹立強固防線。倘一朝有事,美能控制亞洲沿海大陸,而臺灣島正在此防線之內。凍結臺灣島地位,即是維持中國國民政府地位。故深盼貴國代表不在聯合國會議席上積極反對美國對臺立場。如貴國政府為表明貴國立場,而聲明臺灣為貴國領土,美可瞭解。但如貴國在會議席上堅決反對美國對臺立場,力與爭辯,未免增加美國困難,使美不能貫澈保持臺灣,維持貴國政府國際地位之宗旨。蓋如美亦認臺灣已純為中國領土,不特貴國政府代表權問題即須解決,而美之派遣第七艦隊保臺,及自取領導地位,出為主持此案,亦將失卻根據。」[16] 為確保美國協防臺灣有法理根據,他勸中華民國政府與美合作,不要在聯大搗亂。

10 月 27 日,杜勒斯又找蔣廷黻詳談「臺灣問題」決議草案,但卻無法說服蔣廷黻不公開反對。蔣認為,美國的方案對於中華民國國際地位,尤其是聯合國席位;以及國府光復大陸的希望,殊為不利。中華民國政府因此會成爲沒有領土的「流亡政府」。杜勒斯對蔣的擔心深表了解,但表示不能變更美國的決定。[17]

10 月 27 日,顧維鈞致電總統府秘書長王世杰解釋「美向聯合國提出臺灣問題,意欲保障臺灣安全不使仇者取得,尤不願為蘇聯利用危及美國在太平洋之防線。故採臺灣中立化政策,先令第七艦隊執行。繼因英國聲明不能贊助,印度傳達中共堅決反對之意,中共地大物博,萬一實施攻臺,不特遠東戰爭擴大,美單獨抵抗,犧牲必巨,勝券難操,不如以和平解決為口號,將此問題付諸聯大公同討論。既以表示美國對臺毫無野心,緩和中共,且期將保臺責任,由聯合國分擔。賴此一舉,解除目前軍略與外交上兩重困難。此舉原為美國本身利害計,並非有所愛好欲示我者。」

顧維鈞指出「美維持臺灣現狀政策,影響所及,不得不維持我政府之國際地位,以免其他種種糾紛。即杜顧問所謂凍結臺灣,即是維持中華民國政府地位云云。然美欲達此目的須有根據。故特別注重臺灣島雖經開羅會議決定,波茨坦追認,日本放棄,然尚未完全成為中華民國領土,仍須由和約正式規定。美惟採此立場,方能貫徹其保臺宗旨,而維持我政府地位。否則中共所堅持臺灣為中國領土,而視美對臺措施為干涉內政,按之聯合國憲章第二款規定,美亦將難辯護。職此之故,杜顧問深望我不堅決反對美之立場,以致損害美我兩方共同利益。」[18]

經過杜勒斯與顧維鈞解釋,蔣介石才承認美國「用意並不太惡」,但仍然認為此舉「侮辱我政府,動搖我國際地位,是不能為其恕也。」[19] 10 月 31 日,行政院長陳誠召集決策高層討論,主張接受杜勒斯對日和約草案所提由中美英蘇四強協商臺灣歸屬,而「臺灣既由四強協商解決,非至無望時,聯大不應就此問題之實質部份從事審議,尤不應為此組派調查團」。[20] 可見,當時中華民國政府對聯合國來調查臺灣民意非常擔心與反對。

可是,聯合國來調查臺灣民意正是美國草案的重點。10 月 23 日,艾奇遜與杜勒斯會商「臺灣問題案」的策略。杜勒斯提出,聯合國應考慮以下四個問題:一、調查臺灣人民的意願,了解他們現在對中國統治的看法,表達是否願意成為中國治下人民的意願。二、如果臺灣在政治上要成為中國的一部分,是否能夠將建立自治政府的條款納入政治協議中。三、臺、日間因為歷史因素在經濟上相互依賴,雙方經貿關係應有保障。四、鑒於臺灣對西太平洋安全穩定的重要性,聯合國可以考慮臺灣以某種方式永久中立化,聯合國可考慮派遣和平觀察團赴臺,協助維持現狀,防範可能破壞和平的軍事衝突。艾奇遜同意這些建議,他委托杜勒斯盡快向聯大介紹決議草案。[21]

美國國務卿艾奇遜認為,由於世局已經發生許多變化,實非開羅會議時所能預見,使得美國不能以開羅宣言作為臺灣地位的定論。(Source: wikipedia)

不久,朝鮮戰場的局勢出現了巨大的轉變。中國人民志願軍於 10 月末大舉進入朝鮮半島與聯合國軍作戰,中華人民共和國的軍事行動使它與聯合國的對立更形尖銳,但卻降低了臺海開戰的風險。於是,美國內部出現不急於處理臺灣問題,以拖待變、等待有利時機的呼聲。

11 月 11 日,艾奇遜向新任國防部長馬歇爾通報「臺灣問題案」,他表示,美國的目標是在臺灣問題得到和平處置前,確保臺海中立化。[22]但國防部和參謀長聯席會議反對決議草案,認為中共如依決議得到國軍不攻擊大陸的保證,則可以移調其防範臺灣的兵力用於朝鮮半島,對聯合國軍不利。[23]

更為嚴重的是,在聯大開議前夕,美國代表團內部於 11 月 14、15 兩日連續開會商議「臺灣問題案」,對這份已得到英國同意的草案,代表團成員幾乎一致反對,認為過於傾向英國的意見,美國輿論不會接受將臺灣交給中共。代表團中許多代表是參議員,他們的意見也代表了國會主流意見。會

後,團長奧斯丁建議將草案送回國務院,請其調整內容。杜勒斯緊急致電艾奇遜,報告兩次代表團會議的情況,指出:一、內政方面:在國會與政府間存在許多不同意見。二、軍事方面:在中國軍隊入朝作戰的情況下,美國需要第七艦隊繼續保衛朝鮮的側翼,可是目前的草案有可能對此帶來不利影響。三、外交方面:由於美國與盟友對臺灣未來地位的看法分歧,在聯合國的討論可能只會使歧見檯面化。杜勒斯建議將本案延後處置再做考慮,這項建議立即獲得艾奇遜同意。[24]

11 月 15 日下午 3 時,在聯大第一委員會上,杜勒斯要求展延本案至議程最後項目;他表示自 9 月以來國際情勢已有很大改變,中共出兵朝鮮、進軍西藏與支援越共的行為顯示東亞已成為侵略戰爭的戰場,此時討論臺灣未來地位是不切實際的行為。[25] 該請求以 53 票對 0 票,5 票棄權獲得通過。11 月 16 日,蔣記曰「美代表在聯大提出臺灣法律地位問題延期討論,又提先討論中國控俄侵華案,此二提議皆順利通過,此乃美國對我政策與態度之一轉折點也。」[26]

12 月 8 日,杜魯門與英國首相艾德禮華盛頓舉行會談,發表聯和聲明提到:「關於臺灣問題,我們已注意到兩個中國都主張開羅宣言具有效力且表示不願意讓聯合國關注此事。我們一致認為此問題應該以和平的方式解決,才能保障臺灣人民的權益及維持太平洋地區的安全與和平,聯合國的關注將有助於達成這個目標。」[27]

杜魯門又表示,臺灣的未來應該由國際行動和平解決,而不是由美國或任何其他國家單獨決定。(Source: wikipedia)

12 月 19 日,顧維鈞杜勒斯就對日和約問題會晤時表示:「關於臺灣等領土問題,我認為祇須日本依照波茨坦宣言投降條件,聲明放棄對該項領土等一切主權,由協約國自行處理,毋須日本各別追認撥歸何國。」杜勒斯回答:「此亦是美之主張,但臺灣問題或仍須先由聯合國討論,且杜魯門艾德禮會議之公告,亦曾提及此點。否則美之派艦保臺之舉,似無根據。同時為應付聯合國內主張臺灣應歸中共之若干會員國起見,亦不得不將該問題留在聯合國議程上。」[28]

不過,國務院已於 12 月5日指示聯大代表團,第一委員會如討論「臺灣問題案」,美方應建議延至下屆大會討論。[29] 1951 年 2 月,「臺灣問題案」又進入第一委員會議程,英國代表以遠東局勢動盪未定為由,建議展延討論。這一建議經表決通過,委員會不設期限的展延本案。[30] 當時美、英都沒有預期到,這次展延竟達 60 多年,導致聯合國至今從未正式討論過臺灣問題。

1950 年秋天,美國國務院操作聯大「臺灣問題案」有四大目標。首先,它希望說服聯合國支持美國單邊的「臺灣中立化」政策。其次,因為與盟國意見分歧,它希望避免在這個時候對臺灣問題的最終解決方案採取公開態度。第三,它希望建立一個更深入的研究臺灣問題的機制,並就解決方案交換意見。第四,它希望確保問題的最終解決應該是和平的。[31]

但是,國務院化了大量精力與英國外交部協調,卻沒有對內贏得軍方和國會的充分支持,它也基本上忽視中華民國政府的意見,這造成「臺灣問題案」出師不利;而中共出兵朝鮮,降低了美國處理臺灣問題的急迫性,也迫使美國放棄推動臺灣人民自決或托管,從而損害中華民國國際地位的方案,所以「臺灣問題案」最後不了了之。

不過,對美國國務院來說,只要該案繫於聯合國,臺灣問題隨時有國際化可能。

本文原刊於風傳媒,文字經作者修改後,授權轉載於故事,原文〈汪浩觀點:聯合國為什麼不討論「臺灣問題」?〉

 

[1] 國史館,一個中國論 述史料彙編,史料文件(一),16頁。

[2] 1971 年的聯大 2758 號決議也未涉及臺灣的國際法地位問題。

[3] Public Papers of the Presidents of the United States: Harry S. Truman, 1950, page 527.

[4] Public Papers of the Presidents of the United States: Harry S. Truman, 1950, page 609

[5] FOREIGN RELATIONS OF THE UNITED STATES, 1950, EAST ASIA AND THE PACIFIC, VOLUME VI,The Secretary of State to the Secretary of Defense (Marshall),Washington, November 11, 1950.

[6] FOREIGN RELATIONS OF THE UNITED STATES, 1950, EAST ASIA AND THE PACIFIC, VOLUME VI,The Secretary of State to the Embassy in the United Kingdom,Washington , July 28, 1950.

[7] FOREIGN RELATIONS OF THE UNITED STATES, 1950, EAST ASIA AND THE PACIFIC, VOLUME VI,United States Delegation Minutes of the Fourth Meeting of the Foreign Ministers of France, the United Kingdom, and the United States,New York , September 14, 1950。

[8] 國史館,蔣中正先生年譜長編,第九冊,546 頁

[9] 國史館,蔣中正先生年譜長編,第九冊,554 頁

[10] 王世杰呈蔣中正抄顧維鈞致外交部電云勿行使否決權反對印尼申請入聯合國及美國擬將台灣問題提議加入聯合國大會,002-080106-00001-011,蔣中正總統文物,1950/09/23。

[11] Department of State Bulletin, October 2, 1950, p. 523.

[12] 聯合國大會第五屆會正式紀錄,總務委員會,一九五Ï年各次會議簡要紀錄,1950.09.21-12.05

[13]  國史館,蔣中正先生年譜長編,第九冊,560頁。

[14] 國史館,蔣中正先生年譜長編,第九冊,563 頁。

[15] FOREIGN RELATIONS OF THE UNITED STATES, 1950, EAST ASIA AND THE PACIFIC, VOLUME VI,The Secretary of State to the United States Mission at the United Nations,Washington , October 14, 1950。

[16] 國史館,顧維鈞電蔣中正與杜勒斯商談對日和約事,數位典藏號,002-020400-00053-020,蔣中正 總統文物,1950/10/21 。

[17] 王世杰呈蔣中正蔣廷黻與美國國務院杜勒斯顧問會談記錄關於美國政府對台灣問題之最近決定,002-080106-00018-004,蔣中正總統文物,1950/11/15。

[18] 顧維鈞電王世杰陳析美國在聯合國提台灣問題意在保台,002-090103-00001-252,蔣中正總統文物,1950/10/26。

[19] 國史館,蔣中正先生年譜長編,第九冊,563頁。

[20] 外交部呈蔣中正行院長陳誠在官邸召集會議討論對日合約問題及聯合國有關台灣各案會議記錄,002-080106-00018-003,蔣中正總統文物,1950/11/02 。

[21] FOREIGN RELATIONS OF THE UNITED STATES, 1950, EAST ASIA AND THE PACIFIC, VOLUME VI,Memorandum of Conversation, by Mr. John M. Allison, Adviser to the United States Delegation to the United Nations General Assembly,New York , October 23, 1950.

[22] FOREIGN RELATIONS OF THE UNITED STATES, 1950, EAST ASIA AND THE PACIFIC, VOLUME VI,The Secretary of State to the Secretary of Defense (Marshall),Washington, November 11, 1950.

[23] FOREIGN RELATIONS OF THE UNITED STATES, 1950, EAST ASIA AND THE PACIFIC, VOLUME VI,The Secretary of Defense (Marshall) to the Secretary of State,Washington, 15 November 1950.

[24] FOREIGN RELATIONS OF THE UNITED STATES, 1950, EAST ASIA AND THE PACIFIC, VOLUME VI,The United States Representative at the United Nations (Austin) to the Secretary of State,New York, November 15, 1950。

[25] 聯合國大會第五屆會議正式紀錄,第一委員會,各次會議簡要紀錄,1950.11.14-1951.05.17。

[26] 國史館,蔣中正先生年譜長編,第九冊,581頁。

[27] Department of State Bulletin, December 18, 1950, page 960

[28] 國史館,葉公超呈蔣中正對日和約顧維鈞答覆美國節略稿副本,數位典藏號,002-020400-00053-023,蔣中正總統文物,1951/01/24

[29] FOREIGN RELATIONS OF THE UNITED STATES, 1950, EAST ASIA AND THE PACIFIC, VOLUME VI,The Secretary of State to the United States Mission at the United Nations,Washington, December 5, 1950。

[30] 聯合國大會第五屆會正式紀錄,第一委員會,各次會議簡要紀錄,1950.11.14-1951.05.17。

[31] FOREIGN RELATIONS OF THE UNITED STATES, 1950, EAST ASIA AND THE PACIFIC, VOLUME VI,Minutes of the 39th Meeting of the United States Delegation to the United Nations General Assembly,New York, November 14, 1950。

汪 浩

汪 浩

北京大學國際法學士,牛津大學國際關係博士,業餘的現代史研究者
汪 浩